เชื่อว่าหลายๆคนคงเคยได้ยินคำว่า วีซ่าเชงเกน และทราบว่าถ้าถือวีซ่านี้ สามารถไปได้หลายประเทศในทวีปยุโรป เช่น เยอรมนี ฝรั่งเศส เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม อิตาลี ฯลฯ โดยไม่ต้องของวีซ่าอีก ทว่า แท้จริงแล้ว วีซ่าเชงเกน คืออะไร และมีความสำคัญเช่นใด


ภูมิหลัง
วีซ่าเชงเกน เป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลงเชงเกน (Schengen Agreement) ซึ่งเป็นข้อตกลงที่มีจุดประสงค์เพื่อทำให้ “การเคลื่อนไหวเสรีของบุคคล” อันเป็นหนึ่งในเป้าหมาย 4 ประการของตลาดร่วมยุโรป (อันได้แก่ การเคลื่อนไหวอย่างเสรีของสินค้า บริการ ทุน และบุคคล) เป็นจริงขึ้นมา โดยในช่วงทศวรรษที่ 1980 มีประเทศสมาชิกประชาคมยุโรปบางประเทศเห็นว่า “การเคลื่อนไหวเสรีของบุคคล” นี้ ควรจะครอบคลุมนอกเหนือไปจากประชาชนของประเทศสมาชิกประชาคมยุโรป โดยรวมถึงจนถึงบุคคลที่ไม่ใช่ประชาชนของประเทศสมาชิกที่มาอยู่ในประชาคมยุโรปด้วย

ดังนั้น ในปีพ.ศ. 2528 ประเทศสมาชิกประชาคมยุโรป 5 ประเทศ ได้แก่ ฝรั่งเศส เยอรมนี เนเธอร์แลนด์ เบลเยี่ยม และ ลักเซมเบิร์ก จึงได้ร่วมกันลงนามในข้อตกลงเชงเกน เพื่อก่อตั้งชายแดนร่วมกัน (single external border) หรือในอีกความหมายหนึ่ง คือการมีเขตแดนที่ไม่มีการตั้งจุดตรวจ ณ ชายแดนระหว่างประเทศสมาชิก (territory without internal border control) เพื่อให้ทุกคน ไม่ว่าจะเป็นประชาชนของประเทศสมาชิกในข้อตกลงเชงเกนหรือไม่ก็ตามมีสิทธิที่จะเดินทางได้อย่างเสรีภายในบริเวณเชงเกน

ต่อมาภายหลัง มีประเทศสมาชิกประชาคมยุโรป/สหภาพยุโรปและประเทศยุโรปอื่นๆทยอยเข้าร่วมเรื่อยมา และประเทศที่ลงนามในข้อตกลงเชงเกนพบว่า การมีชายแดนร่วมกันทำให้มีความจำเป็นที่ต้องมีความร่วมมือกันในด้านอื่นๆนอกเหนือจากการมีวีซ่าท่องเที่ยวร่วมกัน ไม่ว่าจะเป็นด้านนโยบายด้านผู้อพยพลี้ภัย หรือ ความร่วมมือด้านตำรวจและการศาล และเห็นว่าเพื่อความมีประสิทธิภาพในการร่วมมือกันดำเนินงานด้านดังกล่าว ควรจะให้มีการย้ายกรอบงานและมาตรการส่วนใหญ่ในข้อตกลงเชงเกนมาเป็นส่วนหนึ่งของสหภาพยุโรปในสนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัม

ข้อตกลงเชงเกนครอบคลุมเรื่องอะไรบ้าง
ในสาระสำคัญ อาจสรุปได้ว่าข้อเชงเกนครอบคลุมสาระสำคัญ 5 ประการ คือ 1) การควบคุมดูแลชายแดนนอกกลุ่มประเทศสมาชิกร่วมกัน

  • การมีระเบียบและกระบวนการในการตรวจตราดูแลชายแดนดังกล่าวร่วมกัน
  • การยกเลิกการมีจุดตรวจที่ชายแดนระหว่างประเทศสมาชิก (แต่ประเทศสมาชิกยังสามารถทำการสุ่มตรวจได้ด้วยเหตุผลด้านความปลอดภัย)
  • การแยกช่องตรวจคนเข้าเมืองที่ท่าอากาศยานระหว่าง คนที่เดินทางมาจากเขตเชงเกน กับคนที่เดินทางมาจากนอกเขตเชงเกน
  • 2) การมีวีซ่าร่วมกัน

  • การมีระเบียบด้านการเข้าเขตแดนและการออกวีซ่าร่วมกัน (ทั้งนี้ เฉพาะในกรณีของวีซ่าท่องเที่ยวระยะสั้น คือไม่เกิน 3 เดือน เท่านั้น หากอยู่นานกว่านั้น หรือด้วยจุดประสงค์อื่น เช่น เพื่อทำงาน หรือเรียนหนังสือ ยังต้องใช้วีซ่าของแต่ละประเทศสมาชิก
  • 3) การมีนโยบายด้านผู้อพยพและผู้ลี้ภัย ร่วมกัน

  • การมีความจำกัดของคำของคำว่า “ผู้อพยพ” ร่วมกัน
  • การมีระเบียบด้านผู้ลี้ภัยร่วมกันตามที่ปรากฏใน Dublin II Declaration
  • การมีฐานข้อมูลลายนิ้วมือผู้อพยพร่วมกัน ที่เรียกว่า Eurodac
  • 4) ความร่วมมือด้านการตำรวจและตุลาการ (Police and Judicial cooperation) เช่น

  • การที่ตำรวจของประเทศสมาชิกหนึ่งมีสิทธิที่จะตรวจตราและไล่ล่าผู้ต้องสงสัย (hot pursuit) ในประเทศสมาชิกเชงเกนประเทศอื่นได้
  • การกระชับความร่วมมือในการศาลเพื่อความสะดวกรวดเร็วในการส่งผู้ร้ายข้ามแดนและการเผยแพร่ข้อมูลการตัดสินคดีอาญา
  • การตั้งสำนักงาน Europol ที่กรุงเฮก เนเธอร์แลนด์ เพื่อประสานความร่วมมือระหว่างการทำงานของเจ้าหน้าที่ตำรวจด้านข้อมูลในการต่อสู้กับอาชญากรรมข้ามเขตแดน และ สำนักงาน Eurojust เพื่อประสานความร่วมมือด้านการสืบสวนสอบสวนคดีอาชญากรรมข้ามเขตแดน
  • 5) การมีระบบฐานข้อมูลร่วมกัน คือ “Schengen Information System” (SIS)

  • เพื่อให้ความร่วมมือสี่ประการข้างต้นเป็นไปอย่างมีประสิทธิภาพ ประเทศสมาชิกจำเป็นต้องมีระบบฐานข้อมูลร่วมกัน เพื่อการนี้ สหภาพยุโรปจึงได้จัดตั้งระบบ “Schengen Information System” หรือ SIS ขึ้นในปีพ.ศ. 2538 เพื่อทำหน้าที่เป็นเครือข่ายเชื่อมฐานข้อมูลร่วมกัน โดยในฐานข้อมูลจะระบุถึงรายละเอียดต่างๆของบุคคล สิ่งของ และยานพาหนะที่ต้องสงสัย และจะอนุญาตให้เฉพาะเจ้าหน้าที่ของประเทศสมาชิกซึ่งรับผิดชอบด้านตำรวจ การตรวจตราดูแลชายแดน และกงสุลที่ได้รับอนุญาตจากทางการ สามารถเข้าค้นข้อมูลหรือเพิ่มข้อมูลในระบบได้
  • นอกจากความร่วมมือที่กล่าวข้างต้นแล้ว ยังมีการตั้งตำแหน่ง “ผู้ประสานงานด้านการต่อต้านการก่อการร้ายของสหภาพยุโรป” (EU counter terrorism coordinator) โดยมีนาย Gijs de Vries เป็นผู้ดำรงตำแหน่งดังกล่าว โดยการตั้งตำแหน่งดังกล่าวเกิดขึ้นภายหลังจากเหตุการณ์ก่อการร้ายเมื่อวันที่ 11 กันยายน พ.ศ. 2544 ส่วนแนวคิดอื่นๆ เช่น การก่อตั้งหน่วยงานตำรวจกลางอย่าง FBI หรือ องค์การข่าวกรองและสืบราชการลับอย่าง CIA กลับไม่ได้รับการสนับสนุนจากประเทศสมาชิกเท่าที่ควร สะท้อนให้เห็นว่าประเทศสมาชิกยังคงหวงแหนอำนาจอธิปไตยในประเด็นความมั่นคงภายใน

    ข้อตกลงเชงเกนครอบคลุมประเทศอะไรบ้าง

  • ประเทศที่เข้าร่วมเข้ขตวีซ่าร่วมเชงเกนได้แก่ :

    เบลเยียม เยอรมนี ฝรั่งเศส อิตาลี ลักเซมเบิร์ก เนเธอร์แลนด์ ออสเตรีย สเปน โปรตุเกส กรีซ สวีเดน ฟินแลนด์ เดนมาร์ก* ไอซ์แลนด์** และนอร์เวย์** สาธารณรัฐเชก เอสโตเนีย ฮังการี แลตเวีย ลิธัวเนีย มอลตา โปแลนด์ สโลวาเกีย สโลวีเนีย และสวิตเซอร์แลนด์**

    – * เดนมาร์กได้ขอสงวนสิทธิในการไม่เข้าร่วมในมาตรการใหม่ๆ ทีไม่ใช่เรื่องการมีวีซ่าร่วม
    – ** ประเทศดังกล่าวไม่ได้เป็นสมาชิกกลุ่มสหภาพยุโรป กล่าวคือ ไอซ์แลนด์ด์และนอร์เวย์ เป็นส่วนหนึ่งของข้อตกลง Nordic Passport Union ต่อประเทศสวีเดน เดนมาร์ก และฟินแลนด์

    ทั้งนี้ มีประเทศที่เข้าร่วมความตกลงเชงเกน แต่ไม่ได้เป็นส่วนหนึ่งของเขตวีซ่าร่วมด้วย คือ
    สหราชอาณาจักรและไอร์แลนด์ เป็นประเทศสมาชิกสหภาพยุโรป เข้าร่วมเฉพาะเรื่องความร่วมมือด้านการตำรวจและตุลาการ (Police and Judicial Cooperation)เท่้านั้น แต่ไม่ี่เข้าร่วมในด้่านการมีวีซ่าร่วมหรือการมชายแดนร่วม
    ไซปรัส โรมาเนีย และบัลกาเรีย แม้จะได้ลงนามรับข้อตกลงเชงเกนเมื่อครั้งเข้าร่วมสหภาพยุโรปเมื่อปี 2550 แต่ยังไม่ได้เข้าร่วมในเขตชายแดนร่วมดังกล่าว และอียูจะเริ่มกระบวนการประเมินความพร้อมของบัลกาเรียและโรมาเนียในช่วงครึ่งหลังของปี 2551 และคาดว่าจะใช้เวลาอย่างน้อย 2 ปี

  • สำหรับลิคเคนสไตน์นั้นยังอยู่ในขั้นการเจรจา

    กระบวนการตัดสินใจในเรื่องความตกลงเชงเกน
    สนธิสัญญาอัมสเตอร์ดัมได้โอนอำนาจการตัดสินใจในข้อตกลงเชงเกน ที่เกี่ยวเนื่องกับเรื่อง วีซ่า การขอลี้ภัย การอพยพ และนโยบายอื่นๆซึ่งเกี่ยวเนื่องกับการเคลื่อนไหวเสรีของบุคคล เข้ามาอยู่ในกรอบการทำงานในเสาหลักที่หนึ่งของสหภาพยุโรป ซึ่งเป็นความร่วมมือแบบเหนือรัฐ กล่าวคือ ประเทศสมาชิกได้เสียอำนาจอธิปไตยบางส่วนในด้านนี้ให้แก่หน่วยงานของสหภาพยุโรป เช่น กระบวนการรับรองมาตรการใหม่นั้นใช้วิธีลงคะแนนเสียงแบบเสียงข้างมาก โดยที่ประเทศสมาชิกไม่มีสิทธิวีโต ยกเว้นความร่วมมือด้านตำรวจและการศาล ซึ่งประเทสสมาชิกยังมีอำนาจอธิปไตยโดยสมบูรณ์ (กล่าวคือ ยังคงไว้ซึ่งมีสิทธิวีโต)

    ทว่า อาจกล่าวได้ว่า ประเทศสมาชิกยังคงมีอำนาจอธิปไตยในด้านนี้มากกว่ากิจการอื่นๆในเสาหลักที่หนึ่ง (เช่น เรื่องการเคลื่อนไหวเสรีของสินค้าในตลาดร่วมยุโรปและนโยบายการค้ากับประเทศที่สาม) เช่น ประเทศสมาชิกมีอำนาจในการเสนอมาตรการใหม่ๆร่วมกับคณะกรรมาธิการยุโรป (แทนที่ณะกรรมาธิการฯจะมีอำนาจเสนอมาตรการใหม่ๆแต่เพียงผู้เดียว ดังเช่นกิจการอื่นๆในเสาหลักที่หนึ่ง) นอกจากนี้ ประเทศสมาชิกจำนวนหนึ่งยังสามารถตกลงกันเองที่จะเพิ่มความร่วมมือร่วมกันเฉพาะเรื่องได้ เพียงแต่ต้องทำในกรอบการทำงานของสหภาพยุโรป