สรุปสถานะการปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วม หรือ Common Agricultural Policy (CAP) ของสหภาพยุโรป และผลกระทบต่อการเจรจาการค้าพหุพาคีในกรอบ WTO

ภูมิหลัง

1. การดำเนินการตามนโยบายเกษตรร่วม หรือ Common Agricultural Policy (CAP) ของ EU เริ่มต้นขึ้นตั้งแต่ปี 2505 (ค.ศ. 1962) โดยมีวัตถุประสงค์ตามที่ระบุใน Art. 39 ของ Treaty of Rome คือ
(1) เพิ่มประสิทธิภาพในการผลิตโดยสนับสนุนความก้าวหน้าเทคโนโลยีเกษตร
(2) ส่งเสริมคุณภาพชีวิตที่ดีเพื่อเกษตรกร
(3) ทำให้ตลาดสินค้าเกษตรมีเสถียรภาพและให้มีปริมาณเพียงพอต่อการจำหน่าย และ (4) ให้สินค้าเกษตรมีราคาเป็นธรรมสำหรับผู้บริโภค โดยมีกลไกการช่วยเหลือ 3 ประเภท ได้แก่ (1) Import Tariffs: กำหนดภาษีสินค้าเกษตรเพื่อให้ราคาในตลาดโลกเพิ่มสูงขึ้นเท่า target price ของ EU (ราคาสูงสุดที่เหมาะสมสำหรับสินค้าเกษตรใน EU) (2) Intervention Price: ตั้งราคาแทรกแซงกรณีที่ราคาสินค้าเกษตรใน EU ต่ำลงเพื่อพยุงราคาสินค้าเกษตร โดยราคาแทรกแซงต่ำกว่า target price และ (3) การอุดหนุนการเพาะปลูกพืชผลบางชนิด: ให้เงินอุดหนุนตามปริมาณพื้นที่เพาะปลูก

เหตุผลหนึ่งที่ทำให้ CAP มีความสำคัญและต้องใช้งบประมาณสูงคืออิทธิพลในการล็อบบี้
ทางการเมืองของกลุ่มเกษตรกรที่มีความเข้มแข็ง อย่างไรก็ดี อิทธิพลดังกล่าวเริ่มลดน้อยลงตั้งแต่ทศวรรษที่ 1980 เป็นต้นมา โดยกลุ่มผู้บริโภคและกลุ่มพิทักษ์สิ่งแวดล้อมเริ่มมีบทบาทมากขึ้น อีกทั้งมีบางประเทศสมาชิก EU ที่มองว่า CAP ไม่เป็นประโยชน์ด้านเศรษฐกิจ เช่น สหราชอาณาจักรและเดนมาร์ก เป็นต้น แต่ในปัจจุบันการปฏิรูปบางอย่างยังคงถูกสกัดกั้นโดยกลุ่มเกษตรกร

2. อย่างไรก็ดี ในช่วงที่ผ่านมางบประมาณที่ใช้ใน CAP มีปริมาณสูง (ร้อยละ 44 ของงบประมาณทั้งหมดในปี 2548 มูลค่า 43 bn ยูโร) และไม่โปร่งใส อีกทั้งก่อให้เกิดผลเสียหลายอย่างตามมาเช่น การผลิตสินค้าเกษตรเกินความต้องการของตลาด การเพาะปลูกโดยไม่คำนึงถึงผลเสียต่อสภาพแวดล้อม ราคาสินค้าเกษตรใน EU สูงกว่าตลาดโลก เป็นต้น ทำให้ EU พยายามปฏิรูป CAP หลักๆ 3 ครั้ง ได้แก่

(1) Mansholt Plan ในปี 2511 (ค.ศ. 1968) โดยต้องการปรับวิธีการเพาะปลูก
ให้มีความทันสมัย ลดจำนวนเกษตรกรรายย่อยเพื่อส่งเสริมการทำการเกษตรขนาดใหญ่โดยมีเป้าหมายสนับสนุนให้เกษตรกร 5 ล้านคนยกเลิกการทำการเกษตรและจำกัดการให้ความช่วยเหลือฟาร์มที่ไม่ได้กำไร แต่มีการต่อต้านข้อเสนอดังกล่าวทำให้ต้องปรับลดขอบข่ายการปฏิรูป CAP ลงทำให้มีการออกระเบียบเพียง 3 ฉบับในปี 2515 (ค.ศ. 1972) เกี่ยวกับการปรับปรุงการเกษตรให้ทันสมัย การยกเลิกการทำการเกษตร และการฝึกอบรมเกษตรกร

(2) MacSharry reforms ในปี 2535 (ค.ศ. 1992) จำกัดปริมาณการผลิต และปรับ
ราคาให้สอดคล้องกับตลาดโลก ลดการอุดหนุนการผลิตธัญพืชและเนื้อวัว จัดตั้งระบบ “set-aside payments” สำหรับพื้นที่ที่เปลี่ยนจากการเพาะปลูกไปทำอย่างอื่น ระบบ “decoupling” ซึ่งเป็นระบบการให้เงินอุดหนุนเกษตรกรโดยไม่เชื่อมโยงกับปริมาณการผลิต ออกมาตรการสนับสนุนการเกษียณอายุและการปลูกป่า รวมทั้งออกระบบ Integrated Administration and Control System (IACS) ในแต่ละประเทศสมาชิกเพื่อปรับปรุงกระบวนการสมัครขอความช่วยเหลือจากเกษตรกรและตรวจสอบการให้เงินสนับสนุนได้สะดวกขึ้น

(3) การปฏิรูป CAP ครั้งล่าสุด เริ่มในปี 2546 (ค.ศ. 2003) มีจุดมุ่งหมายสำคัญประการหนึ่งเพื่อส่งเสริมขีดความสามารถในกรแข่งขันของภาคเกษตรกรรมของยุโรปให้สอดคล้องกับ Lisbon Strategy ใช้ระบบ decoupling เป็นพื้นฐานในการลดการเพาะปลูกพืชบางชนิด จัดตั้งระบบ “Single Farm Payments” ให้เงินสนับสนุนสำหรับพื้นที่เพาะปลูกที่ส่งเสริมการรักษาสิ่งแวดล้อม สุขอนามัยด้านอาหาร และมาตรฐานสวัสดิภาพสัตว์ งบประมาณ CAP ถูกจำกัด และการปฏิรูปดังกล่าวเริ่มมีผลบังคับใช้ในปี 2547-2548 (ค.ศ. 2004-2005) ซึ่งประเทศสมาชิก EU มีช่วงระยะเปลี่ยนผ่านไปสู่ระบบ Single Farm Payments ถึงปี 2550 (ค.ศ. 2007) สำหรับประเทศสมาชิกเก่า และปี 2552 (ค.ศ. 2009) สำหรับประเทศสมาชิกใหม่ และค่อยๆ phase-in การปฏิรูปให้เสร็จสมบูรณ์ในปี 2555 (ค.ศ. 2012)

อนึ่ง การให้เงินสนับสนุนตาม Single Farm Payments ขึ้นอยู่ประเทศสมาชิกว่าจะคำนวณในลักษณะใด จะคำนวณจากเงินสนับสนุนที่แก่เกษตรกรในช่วงระยะเวลาอ้างอิง (historic approach) หรือคำนวณเป็นค่าเฉลี่ยและให้เกษตรกรแต่ละรายเท่าๆ กัน (flat rate) หรือจะคำนวณแบบผสมผสานกัน

3. การขยายสมาชิกภาพ EU ในปี 2547 (ค.ศ. 2004) ทำให้ปริมาณเกษตรกรใน EU เพิ่มขึ้นจาก 7 เป็น 11 ล้านคน พื้นที่เพาะปลูกเพิ่มขึ้น 30% และผลผลิตเพิ่มขึ้น 10-20% โดยเกษตรกรในประเทศสมาชิกใหม่ EU ได้รับการสนับสนุนด้านราคา (export refunds, intervention buyings) โดยทันที แต่จะค่อยๆ ได้รับเงินช่วยเหลือโดยตรงโดยมีการ phase-in ในช่วง 10 ปี ตั้งแต่ปี 2547-2556 (ค.ศ. 2004-2013) และได้รับเงินจากกองทุนพัฒนาท้องถิ่น (rural development fund) จำนวน 5 bn ยูโร

สถานะล่าสุด

1. พัฒนาการที่ทำให้กระบวนการใน CAP มีความซับซ้อนน้อยลงโดยลดจำนวนกองทุน กำหนดหน่วยงานบริหารงบประมาณและหลักเกณฑ์การจ่ายเงินอุดหนุนให้ชัดเจนมากขึ้น ประกอบด้วยการให้ความช่วยเหลือ 3 ประเภท ได้แก่ (1) Rural development policy มีหน่วยงานหน่วยเดียวคือ European Agricultural Fund for Rural Development (EAFRD) เพื่อพิจารณาอนุมัติงบประมาณสำหรับโครงการพัฒนาพื้นที่ในชนบท (2) CAP Financing: สำหรับการให้เงินสนับสนุนเกษตรและมาตรการที่เกี่ยวข้องกับการตลาดมีกองทุนเดียวที่เรียกว่า European Agricultural Guarantee Fund (EAGF) และ (3) State aids ในส่วนของภาคเกษตร เช่น เงินสนับสนุนการลงทุนเพื่อพัฒนาสวัสดิภาพสัตว์ การให้คำปรึกษาด้านเทคนิค การสนับสนุนให้ร่วมงานแสดงสินค้าเป็นต้น

2. คณะกรรมาธิการยุโรปต้องการให้ประเทศสมาชิกแสดงผลการใช้จ่ายงบประมาณภายใต้ CAP ให้สาธารณชนได้รับทราบเพื่อให้มีความโปร่งใส นอกจากนี้ มีการเรียกเก็บงบประมาณคืนหากการใช้จ่ายงบประมาณไม่ตรงตามวัตถุประสงค์ ซึ่งในปี 2549 คณะกรรมาธิการยุโรปเรียกเก็บงบประมาณคืนรวม 263.5 mn ยูโร จากเยอรมนี สเปน ฟินแลนด์ ฝรั่งเศส กรีซ ลักเซมเบิร์ก เนเธอร์แลนด์ และโปรตุเกส ทั้งนี้ ในปี 2551 (ค.ศ. 2008) จะมีการทบทวนงบประมาณ CAP อีกครั้งหนึ่งเพื่อหาแนวทางการปรับปรุง CAP ให้ดีขึ้น

3. อีกแนวทางหนึ่งในการปฏิรูป CAP คือการทำให้ระเบียบที่เกี่ยวข้องกับองค์กรตลาดร่วม (Common Market Organisation หรือ CMO) ของสินค้าเกษตรทุกชนิดเป็นระเบียบเดียวกัน ซึ่งจะครอบคุลมกฎในการแทรกแซงราคา การเก็บรักษาผลผลิตโดยภาคเอกชน การตลาดและมาตรฐานคุณภาพสินค้า กฎการนำเข้าและส่งออก มาตรการป้องกัน (safeguard measures) กฎการแข่งขัน การให้ความช่วยเหลือโดยรัฐ (state aid) การสื่อสารและการรายงานผล เป็นต้น นอกจากนี้ มีการปฏิรูปตลาดสินค้าเกษตรแต่ละประเภทอย่างค่อยเป็นค่อยไป เริ่มด้วยการปฏิรูปน้ำตาลในปี 2548 การปฏิรูป new banana regime เริ่มวันที่ 1 มกราคม 2550 และเมื่อวันที่ 24 มกราคม 2550 คณะกรรมาธิการยุโรปได้รับรองข้อเสนอการปฏิรูป CMO สำหรับผัก/ผลไม้สดและแปรรูป มีจุดประสงค์หลักเพื่อให้สาขาผักและผลไม้เป็นส่วนหนึ่งของ single farm payment scheme สนับสนุนการจัดตั้ง Producer Organisations (POs) และการดำเนินการของ POs ในด้าน crisis management ด้วย โดยจะได้รับเงินสนับสนุนจาก EU

4. การให้เงินช่วยเหลือแก่เกษตรกรในปัจจุบันยังรวมเรื่องประเด็นด้านพลังงานด้วย เช่น การให้เงินช่วยเหลือแก่การเพาะปลูกพืชที่เป็นแหล่งพลังงาน (energy crop) 45 ยูโรต่อเฮกตาร์ เป็นต้น (เป็นส่วนหนึ่งของ set-aside scheme) ดำเนินการตาม Biomass Action Plan (ออกเมื่อ 7 ธันวาคม 2548) และ EU Strategy for Biofuels (ออกเมื่อ 8 กุมภาพันธ์ 2549)

ผลกระทบของ CAP ต่อการเจรจาในเวทีพหุภาคี

1. การปฏิรูป CAP ในปี 2535 (ค.ศ. 1992) มีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากการพยายามลดข้อวิพากษ์วิจารณ์จากประเทศคู่ค้าในการเจรจารอบอุรุกวัยด้วย และในปัจจุบันการใช้ระบบ Single Farm Payments ก็มีสาเหตุส่วนหนึ่งมาจากความพยายามในการลดอุดหนุนการส่งออกตามข้อผูกพันใน Agreement on Agriculture (AoA) ใน WTO ซึ่งประกอบด้วย 3 เสาหลักที่สำคัญ ได้แก่

– Domestic Support: ซึ่งแบ่งการอุดหนุนภายในออกเป็น 3 ประเภทย่อย ได้แก่ (1) Green Box การจ่ายเงินอัตราคงที่สำหรับผู้ผลิตที่รักษาสิ่งแวดล้อม (2) Amber Box สำหรับการอุดหนุนการผลิตภายใน ซึ่งประเทศสมาชิก WTO ตกลงที่จะลดระดับการอุดหนุน และ (3) Blue Box การอุดหนุนที่เกี่ยวข้องกับการจำกัดการผลิต

– Market Access: การลดภาษีสินค้าเกษตร โดยกำหนดให้ประเทศพัฒนาแล้วลดภาษีโดยเฉลี่ย 36% ส่วนประเทศกำลังพัฒนาลดภาษี 24% และ

– Export subsidies ให้ประเทศพัฒนาแล้วลดการอุดหนุนการส่งออกสินค้าเกษตร ทั้งนี้ วัตถุประสงค์ของการปฏิรูป CAP คือ การลดการอุดหนุนในส่วน Amber Box และลดการอุดหนุนการส่งออกสินค้าเกษตร

2. อย่างไรก็ดี EU มองว่าการลดการอุดหนุน มิใช่ประเด็นสำคัญเพียงประการเดียวในการเปิดเสรีสินค้าเกษตร โดยระบุในรายงาน Monitoring Agri-trade Policy (MAP) ธันวาคม 2549 ว่า ผลการศึกษาของ WTO ชี้ว่าในการเปิดเสรีสินค้าเกษตร ประโยชน์ที่จะได้รับจากการเปิดตลาด (Market access โดยการลดภาษี) มีมากที่สุดถึงร้อยละ 93 ส่วนประโยชน์ที่จะได้รับจากการลดการอุดหนุนการผลิตภายใน และการอุดหนุนเพื่อส่งออกมีเพียงร้อยละ 5 และ 2 ตามลำดับ นอกจากนี้ ได้ยกตัวอย่างสินค้าประเภทเนื้อวัวว่า แม้ว่าการลดการอุดหนุนทั้งในส่วนของ domestic support และ export subsidies ลดลงอย่างมากในช่วงปี 2535 – 2547 (ค.ศ. 1992-2004) แต่ราคาเนื้อวัวในตลาดโลกมิได้ลดลงแต่อย่างใด โดยมีข้อสรุปว่า (1) การลดภาษี และการลดการอุดหนุนที่บิดเบือนการค้าจะต้องดำเนินการไปควบคู่กัน (2) การวิเคราะห์ผลของการเปิดเสรีการค้าควรพิจารณาจากผลรวมจากการปฏิรูปภายใน ทั้งนี้ การพิจารณากระแสการนำเข้า-ส่งออก และภาวะปัจจุบันของตลาดสินค้าเกษตร รวมทั้งโครงสร้างภาษีที่แตกต่างกันของประเทศสมาชิก WTO จะทำให้เห็นภาพชัดเจนเกี่ยวกับผลประโยชน์ที่จะได้จากการเปิดเสรีการค้า

3. นโยบายภายในของประเทศสมาชิก EU มีผลต่อท่าทีของ EU ในการเจรจา WTO อย่างเป็นสำคัญ ซึ่งเป็นอุปสรรคต่อการเปิดเสรีสินค้าเกษตรในกรอบ WTO ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดคือ ฝรั่งเศส ซึ่งมีภาคเกษตรกรรมขนาดใหญ่และได้รับงบประมาณจาก CAP จำนวนมาก (ร้อยละ 22 ของงบประมาณ CAP ทั้งหมดในปี 2547) ได้แสดงจุดยืนว่า EU ไม่ควรลดภาษีสินค้าเกษตรมากไปกว่าที่ได้เคยเสนอไว้คือ โดยเฉลี่ยร้อยละ 39 โดยเรียกร้องให้ประเทศคู่เจรจาดำเนินการอย่างใดอย่างหนึ่งที่เป็นรูปธรรมก่อนที่จะพิจารณาลดภาษีมากขึ้นกว่าเดิม อนึ่ง นาย Peter Mandelson กรรมาธิการด้านการค้าได้เคยแสดงท่าทีที่จะผ่อนปรนตามข้อเรียกร้องของกลุ่ม G20 ที่ต้องการให้ประเทศพัฒนาแล้วลดภาษีสินค้าเกษตรโดยเฉลี่ยราว 50% และลดการอุดหุนนการส่งออกจาก 23 เป็น 15 bn USD

ข้อสรุป

แม้ว่าการปฏิรูป CAP มีหลักการที่ดีในการลดการอุดหนุนการผลิตสินค้าเกษตรที่ไม่เป็นไปตามกลไกตลาด โดยกระตุ้นให้เกษตรกรคำนึงถึงหลักการที่ดีด้านสิ่งแวดล้อม สุขอนามัยด้านอาหาร และสวัสดิภาพสัตว์ซึ่งเป็นการยกระดับคุณภาพการผลิตสินค้าเกษตร และผลิตสินค้าที่สามารถแข่งขันได้ในตลาดโลกโดยไม่ต้องพึ่งพิงการอุดหนุนจากภาครัฐ รวมทั้งกระตุ้นให้ใช้พื้นที่เพาะปลูกพืชที่เป็นแหล่งพลังงานเพิ่มขึ้น แต่การดำเนินการตาม CAP ยังเป็นช่องทางหนึ่งในการให้ความช่วยเหลือเกษตรกรใน EU อยู่ต่อไป และ EU ยังใช้จ่ายงบประมาณในส่วนนี้ในระดับสูงจนถึงปี 2556 (งบประมาณในส่วนที่เกี่ยวกับภาคเกษตรในปีงบประมาณ 2550 – 2556 มีมูลค่า 371.3 bn ยูโร คิดเป็นร้อยละ 43 ของงบประมาณทั้งหมด) การทบทวน CAP ในปี 2551 หรือ 2552 อาจทำให้เห็นภาพที่ชัดเจนเพิ่มขึ้นว่า EU มีแผนดำเนินการในช่วงหลังปี 2556 อย่างไร

คณะผู้แทนไทยประจำประชาคมยุโรป
26 มกราคม 2550

ข้อมูลจาก
http://en.wikipedia.org/wiki/Common_Agricultural_Policy

http://en.wikipedia.org/wiki/WTO

Factsheet: Simplification of the Common Agricultural Policy, 2006

Council Regulation No 1698/2005 of 20 September 2005 (OJ L 277, 21/10/2005)

Press Release: Rural Development: Commission finalises annual funding for Member States for 2007-2013 (IP/06/1177 of 12/09/2006)

Press Release: Commission to recover € 263.5 million of CAP expenditure from the Member States (IP/06/1805 of 14/12/2006)

Press Release: Simplifying the Common Agricultural Policy: Commission proposes to replace 21 Common Market Organisations with a single CMO (IP/06/1824 of 18/12/2006)

Monitoring Agri-Trade Policy “Does the “Trade Talk” match the “Trade Walk”?”, December 2006

Europe “French Government reaffirms its opposition to any further EU agricultural concessions” No. 9343 p. 7 13 January 2007