ตามที่สำนักงานที่ปรึกษาการเกษตรต่างประเทศ ประจำสหภาพยุโรป ได้ติดตามความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับนโยบายเกษตรร่วม (Common Agricultural Policy = CAP) ของสหภาพยุโรป (EU) โดยได้รายงานให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ทราบมาตามลำดับแล้วนั้น สำนักงานฯ ขอรายงานสถานการณ์ล่าสุดเกี่ยวกับข้อเสนอการแก้ไขนโยบายเกษตรร่วมและท่าทีของฝ่ายต่างๆ ต่อการปรับปรุงนโยบาย โดยมีรายละเอียดดังนี้  

CAP Health Checks

นโยบายเกษตรร่วมของสหภาพยุโรป (Common Agricultural Policy : CAP) ได้มีการปฏิรูปครั้งล่าสุด (Mid -Term Review 2003) เมื่อปี 2546 ที่ผ่านมา ซึ่งทำให้นโยบายบางประการมีความล้าหลังและซับซ้อนจนเกินไป อีกทั้งยังถูกวิพากษ์วิจารณ์ว่าต้องใช้เงินภาษีเป็นจำนวนมากเพื่อช่วยเหลืออุดหนุนภาคเกษตรกรรม (หรือประมาณ 40% จากงบประมาณของ EU ทั้งหมด) และยังเป็นการบิดเบือนตลาด (distortion) ซึ่งเป็นภัยต่อตลาดสินค้าเกษตรของยุโรปและของโลก ดังนั้น เมื่อวันที่ 20 พฤษภาคม 2551 กรรมาธิการยุโรป ด้านเกษตร นาง  Mariann Fisher Boel จึงได้เสนอต่อที่ประชุมคณะมนตรีให้มีการปรับปรุงนโยบายเกษตรร่วมเพื่อให้มีความทันสมัย ง่ายขึ้น มีขั้นตอนน้อยลงและขจัดอุปสรรคของเกษตรกร เพื่อให้สอดคล้องกับความต้องการอาหารที่มากขึ้นและการเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศ

การแก้ไขนโยบายเกษตรร่วมในครั้งนี้มีชื่อเรียกว่า  “CAP Health Check” โดยมีสาระสำคัญ ดังนี้

1. การปรับลดเงินอุดหนุนการเกษตรและ Single Farm Payment (SFP)

–  ให้มีการเพิ่มอัตราลดเงินช่วยเหลือทางการเกษตร (compulsory modulation) ปีละ 2%  โดยเพิ่มขึ้นจาก 5%  เป็น 13%  (ปี 2009 – 2012) และโอนเงินส่วนนี้ไปไว้ในงบประมาณ Rural Development  สำหรับเงินช่วยเหลือเกษตรกรโดยตรง สำหรับพื้นที่เกษตรกรรมขนาดใหญ่ หรือ “individual SFP”  ให้มีการลดลงในอัตราก้าวหน้า (progressive modulation)  นั่นคือ เกษตรกรที่ได้รับเงินช่วยเหลือมากกว่า 100,000  ยูโรต่อปีจะต้องถูกตัดเพิ่ม 3%  หากได้รับเงินมากกว่า 200,000 ยูโรต่อปีจะถูกตัดเพิ่ม 6%  และหากได้รับมากกว่า 300,000 ยูโรต่อปี จะถูกตัดเงินเพิ่ม 9% เป็นต้น  โดยคาดว่าการตัดเงินช่วยเหลือนี้จะทำให้มีเงินโอนไปสู่งบ Rural Development เพิ่มขึ้นประมาณ 2 พันล้านยูโรและสมาชิกสามารถนำเงินกองทุนที่ได้ไปใช้ในโครงการที่เกี่ยวกับ climate change, renewable energy, water management, bio-diversity ได้

· ยกเลิกเงินอุดหนุนการปลูกพืชพลังงานซึ่งเดิมจ่ายอยู่ที่  45 ยูโรต่อเฮกตาร์และนำเงินส่วนนี้ไปใช้ในการส่งเสริมการพัฒนาพลังงานชีวภาพรุ่นที่สองซึ่งใช้เศษไม้ แก้วหรือขยะในการผลิตพลังงานแทน

·  ประเทศสมาชิกที่ยังมีการจ่ายเงินช่วยเหลือระบบเดิม (ตามอัตราเดิมที่เคยได้รับในปีที่ใช้อ้างอิงหรือ historical payment) เสนอให้เปลี่ยนมาใช้เป็นระบบ flatter rate แทนซึ่งขึ้นอยู่กับภูมิภาคหรือตามจำนวนเฮกตาร์

·  ส่งเสริมการจ่ายเงินช่วยเหลือที่แยกจากผลผลิต  (decoupling) ให้เพิ่มมากขึ้น สำหรับสมาชิกบางประเทศที่ยังคงระบบใช้ coupled payment[1] อยู่ ทางคณะกรรมาธิการเสนอให้มีการยกเลิกระบบนี้และหันมาใช้ Single Payment Scheme แทน (ยกเว้นกรณีของ suckler cow, goat, sheep premia)

·  ให้มีการขยายระยะเวลาสิ้นสุดโครงการ Single Area Payment Scheme (SAPS)  ซึ่งประเทศสมาชิกใหม่ 10 ประเทศใช้อยู่ออกไปจาก 2010 เป็น 2013

2   มาตรการทางด้าน Rural development

· เงินที่สมาชิกกันไว้ 10% ของงบประมาณเพื่อจ่ายเป็น direct payment สำหรับมาตรการทางด้านสิ่งแวดล้อม การปรับปรุงคุณภาพและด้านการตลาดเฉพาะสาขานั้นๆ ทางคณะกรรมาธิการเสนอให้มีการปรับให้มีความยืดหยุ่นมากขึ้นโดยสามารถนำเงินนี้ไปช่วยเหลือเกษตรในสาขาอื่นได้ เช่น การผลิตนม เนื้อวัว เนื้อแพะและแกะที่อยู่ในภูมิภาคล้าหลังกว่าได้ หรือใช้สนับสนุนมาตรการจัดการความเสี่ยง (Risk Management) เช่น โครงการประกันภัยจากภัยธรรมชาติและการจัดตั้งกองทุนร่วมสำหรับโรคระบาดสัตว์

· ปรับปรุงการจ่ายเงินให้ความช่วยเหลือแก่เกษตรกรที่มีเงื่อนไขเชื่อมโยงกับเรื่องสิ่งแวดล้อม สวัสดิการสัตว์และมาตรฐานคุณภาพอาหาร  (Cross Compliance) ให้ง่ายขึ้นและยกเลิกมาตรฐานที่ไม่เกี่ยวข้องหรือที่ไม่เชื่อมโยงกับเกษตรกรออกไป ส่วนเงื่อนไขที่จะเพิ่มขึ้นนั้นเพื่อรักษาสิ่งแวดล้อมและปรับปรุงการจัดการน้ำ (water management)

3 ลดการแทรกแซงตลาดเพื่อให้เป็นเสรี  (liberisation) มากขึ้น

· ยกเลิกข้อกำหนดที่ให้เกษตรกรกันพื้นที่ให้ว่างเปล่า (set-aside)  ไว้ 10% จากพื้นที่เพาะปลูกทั้งหมด ซึ่งเดิมกำหนดไว้เพื่อวัตถุประสงค์เกี่ยวกับสิ่งแวดล้อมและเป็นเครื่องมือในการควบคุมอุปทานของผลผลิต ทั้งนี้เพื่อให้เกษตรกรสามารถนำพื้นที่ดังกล่าวกลับมาเพาะปลูกได้อย่างเต็มที่โดยเฉพาะในปัจจุบันที่สินค้าเกษตรมีราคาดี 

· ยกเลิกการแทรกแซงการผลิต durum wheat ข้าวและเนื้อหมู  สำหรับอาหารสัตว์กำหนดการแทรกแซงที่ศูนย์ และใช้ระบบการประมูลสำหรับ  bread wheat  เนย นมผงขาดมันเนย

·  โควตาผลิตน้ำนมจะถูกยกเลิกในเดือนเมษายน  2015 ดังนั้นเพื่อเป็นการลดผลกระทบที่จะเกิดขึ้น (soft landing) จึงเสนอให้มีการเพิ่มโควตา 1% ต่อปี เป็นเวลา 5 ปี (2009/10-2013/14)

 

ท่าทีของประเทศสมาชิก

จากข้อเสนอ CAP Health Check ทำให้เกิดความคิดเห็นจากตัวแทนประเทศต่างๆ แบ่งแยกเป็น 2 ฝ่าย โดยฝ่ายหนึ่งเห็นด้วยแนวความคิดของนาง Fisher Boel นำโดยประเทศสหราชอาณาจักร[2]ซึ่งต้องการเห็น CAP มีความเป็นเสรีมากขึ้น (liberalizing) และสนับสนุนการโอนเงินอุดหนุนต่างๆไปสู่  rural development เพิ่มมากขึ้นเพื่อต่อสู้กับภาวะเปลี่ยนแปลงของสภาพอากาศและส่งเสริมความหลากหลายทางชีวภาพ (biodiversity) ในขณะที่อีกฝ่ายซึ่งนำโดยประเทศฝรั่งเศสและเยอรมนีนั้นไม่เห็นด้วยกับการเปลี่ยนแปลงระบบการจ่ายเงินช่วยเหลือทางการเกษตร โดยเห็นว่ายุโรปจะมีความยั่งยืนด้านอาหาร (food sustainability) ได้นั้นไม่ได้มาจากวิธีการตัดเงินช่วยเหลือและควรต้องคงความช่วยเหลือด้านการเงินสำหรับภาคเกษตรกรรมในยุโรปซึ่งมีความสำคัญต่อไป

สหราชอาณาจักร  เห็นว่าแม้ CAP จะถูกปรับปรุงในหลายปีที่ผ่านมาแต่ยังมีหลายด้านที่ต้องพัฒนา เช่น ความสามารถในการแข่งขันทางการเกษตร (farm competitiveness) การรักษาสิ่งแวดล้อม การใช้เงินงบประมาณอย่างคุ้มค่า ให้ความสำคัญเกี่ยวกับปัญหาราคาอาหาร ลดขั้นตอนทางราชการและการควบคุมตลาดให้น้อยลง ยกเลิกมาตรการอุดหนุนราคา (price support)[3] นอกจากนี้ยังมีความคิดเห็นจากรัฐมนตรีอื่นๆ ที่เห็นว่าควรทำให้การอุดหนุนราคาค่อยๆหมดไปเพราะเป็นตัวการทำให้ราคาสินค้าผู้บริโภคสูง และมาตรการอุดหนุนการส่งออกนั้นเป็นการทำลายเกษตรกรในประเทศกำลังพัฒนา

ฝรั่งเศส รัฐมนตรีว่าการกระทรวงเกษตร นาย Barnier เห็นว่าการมุ่งสู่การค้าเสรีในภาวะที่ราคาสินค้ากำลังเพิ่มสูงขึ้นนั้นไม่ใช่สิ่งที่ถูกต้อง ในวิกฤตการณ์เช่นนี้จำเป็นต้องมี  CAP เพื่อทำให้เกิดความมั่นคงทางด้านอาหาร (food security) ในยุโรป[4]

เยอรมนี  ประธาน German Farmer’s Association (DBV) และดร. Muller มีความเห็นสอดคล้องกับการแก้ไขของ CAP Health Check ในบางด้าน เช่น  decoupling, ยกเลิก set-aside และลดความซ้ำซ้อนของการบริหารจัดการ แต่ไม่เห็นด้วยกับการตัดเงินช่วยเหลือโดยตรงต่อเกษตรกรซึ่งจะส่งผลกระทบต่อเยอรมันทางตะวันออก (ฟาร์มขนาดใหญ่ของเยอรมนี 90% นั้นส่วนใหญ่ตั้งอยู่ทางภาคตะวันออก) และจะทำให้เกิดการว่างงานเพิ่มขึ้น[5]

English National Farmers Union (NFU)  เห็นว่าแม้ข้อเสนอแก้ไขนโยบายต่างๆใน CAP Health Check จะเป็นไปในทิศทางที่ถูกต้องแต่ยังไม่เพียงพอที่จะลบล้างการบิดเบือนทางการตลาดที่มาจากระบบอุดหนุนที่แตกต่างกันในระหว่างประเทศสมาชิกหรือภูมิภาคใน EU[6]

BirdLife International ค่อนข้างผิดหวังต่อข้อเสนอแก้ไข CAP ในครั้งนี้เนื่องจากละเลยสถานการณ์ของความหลากหลายททางชีวภาพและวิกฤตการณ์น้ำ  ไม่มีการกำหนดตัวเลขที่ชัดเจน และนโยบายยังคงคำนึงถึงภาคธุรกิจเป็นหลัก ภายใต้ภาวะที่ยุโรปกำลังเผชิญกับสภาพอากาศเปลี่ยนแปลง ทรัพยากรธรรมชาติถูกทำลายและราคาอาหารที่เพิ่มสูงขึ้น[7]

ความคิดเห็นต่างๆ ต่อข้อเสนอแก้ไขของ CAP Health Check

การปรับลดเงินอุดหนุนทางเกษตร (compulsory modulation) ซึ่งจะตัดลดเงินช่วยเหลือเกษตรกรลงและโอนเงินนี้ไปสู่ rural development ทางประเทศ UK สวีเดนและเดนมาร์กเห็นด้วยกับข้อเสนอเรื่องนี้และต้องการให้การผลิตสินค้าเกษตรเป็นไปตามสัญญานของตลาด แต่ในขณะที่ฝรั่งเศสและเยอรมนีไม่เห็นด้วยกับการตัดเงินช่วยเหลืออันจะส่งผลกระทบต่อเกษตรกรในประเทศ (ฝรั่งเศสได้รับเงินอุดหนุนทางการเกษตรมากที่สุดใน EU)

ส่งเสริมการจ่ายเงินแบบ decoupling UK สวีเดนและเดนมาร์กสนับสนุนการจ่ายเงินช่วยเหลือที่แยกออกจากผลผลิตให้มากขึ้น ในขณะที่ประเทศฟินแลนด์ ฝรั่งเศสและออสเตรียเกรงว่าอาจทำให้เกิดปัญหาต่อพื้นที่ที่อยู่ห่างไกล

การตัดเงิน individual SFP ในอัตราก้าวหน้า ทางประเทศ UK เยอรมนี สาธารณรัฐเชค สโลวาเกียและฮังการีไม่เห็นด้วยกับคณะกรรมาธิการที่เสนอระบบดังกล่าวเพราะจะทำให้ฟาร์มขนาดใหญ่ได้รับเงินช่วยเหลือลดลงอย่างมาก โดย UK เห็นว่าฟาร์มที่มีประสิทธิภาพ (efficient) นั้นไม่สมควรถูกลงโทษ โดยนโยบายนี้จะส่งผลต่อฟาร์มใน UK ประมาณ 3.8%  ด้าน French Farmers’ Union (FNSEA) และเยอรมนีเห็นว่าเงินงบประมาณที่สำหรับใช้เสาหลักสอง (rural development) ไม่ควรถูกโอนมาจากเสาหลักแรก (market support) แม้ว่านโยบายเกษตรจำเป็นต้องคำนึงถึงสิ่งแวดล้อมและความหลากหลายทางชีวภาพเป็นสำคัญ แต่หากเงินที่จัดสรรไปสู่ rural development นั้นไม่พอเพียง เกษตรกรก็ไม่สมควรต้องผู้แบกรับภาระนั้น[8]

การยกเลิกข้อกำหนดพื้นที่ set-aside และเงินอุดหนุน biofuels รัฐมนตรีจากประเทศต่างๆ รวมทั้งตัวแทนจากภาคธุรกิจส่วนใหญ่เห็นด้วยในการปรับปรุงเรื่องนี้ แต่แสนอว่าต้องมีแนวทางที่รักษาประโยชน์ทางด้านสิ่งแวดล้อมไว้ เช่น ผ่านมาตรการ rural development   

เพิ่มโควตาผลิตน้ำนมปีละ 1% ตัวแทนจากหลายประเทศที่เป็นผู้ผลิตนมรายสำคัญ เช่น เนเธอร์แลนด์ อิตาลี ต้องการให้กำหนดโควตาเพิ่มขึ้นเป็น 2-3% ต่อปีเพื่อไม่ให้เสียโอกาสในการส่งออกไปยังตลาดใหม่อย่างจีนและ อินเดีย แต่นาย Barnier รัฐมนตรีเกษตรของฝรั่งเศสเห็นว่าการผลิตนมเพิ่มขึ้นยิ่งทำให้เกิดความไม่มีเสถียรภาพ (instability) ภายใต้ตลาดที่มีความผันผวนและอุปทานนมที่เข้าสู่ตลาดเพิ่มขึ้นอาจทำให้ราคานมตกต่ำลง ซึ่งจะส่งผลกระทบต่อเกษตรกรที่อยู่ตามภูมิภาคภูเขา  (mountainous regions) เช่นเดียวกับประธาน DBV ของเยอรมนีที่เห็นว่าการเพิ่มโควตานั้นจะเป็นการส่งสัญญาณที่ผิด ในขณะที่โควตาที่มีอยู่ในปัจจุบันในยุโรปยังไม่ถูกใช้เต็มที่ (not filled) ทั้งเยอรมนีและฝรั่งเศสเห็นว่าต้องเพิ่มเงินช่วยเหลือเกษตรกรในเขตภูมิภาคภูเขาซึ่งไม่สามารถทำการผลิตอื่นนอกเหนือจากผลิตภัณฑ์จากนมในภาวะที่ราคาตกต่ำลง[9]

 

สรุปสาระสำคัญ
1) เป้าหมายสำคัญของการปรับปรุงนโยบายเกษตรร่วมของยุโรปในครั้งนี้เพื่อต้องการตัดลดความช่วยเหลือฟาร์มขนาดใหญ่ซึ่งได้รับเงินอุดหนุนเป็นจำนวนมาก (คิดเป็นเกษตรกร 20% ที่ได้รับเงินอุดหนุน 80% จากทั้งหมด) และนำเงินที่ได้โอนไปสู่งบ rural development เพิ่มขึ้น ซึ่งเป็นประเด็นที่มีความขัดแย้งมากที่สุดเพราะทำให้ประเทศสมาชิกหลายประเทศต้องเสียผลประโยชน์ไป ดังนั้น ก่อนที่จะมีการสรุปข้อตกลงของ CAP Health Check ทั้งหมดในปลายปี 2008 นี้ คาดว่าประเทศที่ไม่เห็นด้วยกับการตัดลดเงินช่วยเหลืออย่างฝรั่งเศสและเยอรมนีน่าจะมีการต่อรองกับคณะกรรมาธิการยุโรปในการประชุมรอบถัดไปที่จะจัดขึ้นที่ฝรั่งเศส

2) การผลิตสินค้าเกษตรในยุโรปจำเป็นต้องคำนึงถึงคุณภาพเป็นสำคัญ ในขณะเดียวกันต้องก็ให้ความสำคัญกับสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติ รวมถึงมาตรฐาน และสวัสดิภาพสัตว์ไปพร้อมกัน ทำให้ต้นทุนประกอบการของเกษตรกรในยุโรปสูงกว่าเกษตรประเทศอื่น แต่แผนการตัดลดเงินช่วยเหลือโดยตรงที่ให้กับเกษตรกรหรือลดการแทรกแซงทางตลาดของคณะกรรมาธิการยุโรปซึ่งมุ่งหวังให้เกษตรกรสามารถผลิตสินค้าได้อย่างเป็นเสรีและตอบสนองตลาดมากขึ้น อาจส่งผลกระทบในด้านลบต่อระดับผลผลิตและความสามารถในการแข่งขันของสินค้าของยุโรปได้

 

——————————————————————————–

[1] การจ่ายเงินช่วยเหลือโดยอิงกับปริมาณผลผลิต

[2] ประเทศเดนมาร์ก สวีเดน เนเธอร์แลนด์ มีความเห็นเป็นไปในทิศทางเดียวกับประเทศสหราชอาณาจักร

[3]ข้อมูลจาก  http://www.europeanvoice.com/CWS/Index.aspx?pageID=602&bajax=1&aid=60815

[4] ข้อมูลจาก http://www.finfacts.ie/irishfinancenews/European_3/article_1013642_printer.shtml

[5] ข้อมูลจาก  http://www.milkproduction.com/Library/Articles/InternationalForumAgriculturalPolicy.htm

[6]ข้อมูลจาก  http://www.thebeefsite.com/news/22920/ec-acts-on-cap-health-check-and-uk-reacts

[7]ข้อมูลจาก  http://www.birdlife.org/news/news/2008/05/cap_health_check.html

[8] ข้อมูลจาก http://www.milkproduction.com/Library/Articles/InternationalForumAgriculturalPolicy.htm

[9] ข้อมูลจาก http://www.eubusiness.com/news-eu/1211913123.12
แนวโน้มนโยบายเกษตรร่วมของ EU ปี 2008