1.  การประชุม UN Climate Change Talks ณ เมืองบอนน์ เมื่อวันที่ 27 มี.ค. – 8 เม.ย.52  ถือเป็นการประชุมภายใต้กรอบอนุสัญญาฯ UNFCCC[1] และพิธีสารเกียวโต (Kyoto Protocal) รอบแรก (จากที่วางแผนไว้ทั้งหมด 5 ครั้ง) ก่อนจะมีการประชุมครั้งใหญ่ทางด้านสิ่งแวดล้อมในระดับสหประชาชาติ ณ กรุงโคเปเฮเกน ในเดือน ธ.ค.52



[1] United Nations Framework Convention on Climate Change หรือ กรอบอนุสัญญาสหประชาชาติว่าด้วยการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

2.  วัตถุประสงค์ของการประชุม  เพื่อให้ประเทศสมาชิกมาเจรจาร่วมกันแล้วหาทางออกในระยะยาวเกี่ยวกับการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศ รวมถึงเจรจาพันธกรณีเพิ่มเติมของประเทศ annex-I ภายหลังพันธกรณีแรกของพิธีสารเกียวโตกำลังจะสิ้นสุดลงในปี ค.ศ. 2012 

3.    สรุปประเด็นสำคัญจากการประชุม

3.1.    ประเทศพัฒนาแล้วและประเทศส่วนใหญ่ในกลุ่ม G77 มีแนวโน้มเห็นชอบกับ “การควบคุมปริมาณก๊าซเรือนกระจกในชั้นบรรยากาศให้ไม่สูงเกินกว่า 450 ppm และรักษาอุณหภูมิของโลกให้ไม่สูงขึ้นเกินกว่า 2 องศาเซลเซียส” ในขณะที่ประเทศหมู่เกาะ (AOSIS) กลับเรียกร้องเป้าหมายที่สูงกว่าระดับนี้ นั่นคือ “ที่ระดับ 350 ppm และไม่เกิน 1.5 องศาเซลเซียส”

3.2.    เป้าหมายของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสำหรับประเทศพัฒนาแล้วโดยคำนึงจากความรับผิดชอบในอดีตเป็นหลัก (historical resposibility) ตั้งไว้ว่า “จะต้องลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกลงให้อย่างน้อยร้อยละ 25 – 40  ก่อนปี ค.ศ.2020 และอย่างน้อยร้อยละ 50 ก่อนปี ค.ศ.2050 เมื่อเทียบกับตัวเลขในปีฐาน (ค.ศ. 1990)” โดยเป้าหมายรายประเทศจะต้องขึ้นอยู่กับวิธีการคำนวณที่เป็นมาตรฐานเดียวกัน (เช่น การใช้ GDP per capita กำหนดความสามารถในการลด หรือ การใช้ GHGs emission per capita กำหนดความรับผิดชอบ เป็นต้น) อย่างไรก็ตาม ในเรื่องนี้มีหลายประเทศที่มีความคิดเห็นไม่ตรงกันเกี่ยวกับปีฐานที่จะนำมาใช้ในการคำนวณ เพราะตามพันธกรณีของพิธีสารเกียวโตกำหนดให้ใช้ปี ค.ศ.1990 เป็นปีฐาน แต่หลายประเทศเห็นว่าสมควรใช้ปีฐานที่ใหม่กว่านั้น

3.3.    ประเทศกำลังพัฒนาถูกกดดันให้มีส่วนร่วมในการลดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจก หากแต่ประเทศในกลุ่ม G77 (รวมถึงไทย, จีน, กลุ่ม LDCs และกลุ่ม AOSIS) ยืนยันว่าจะไม่ยอมรับพันธกรณีใดๆ ในการลดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจก แต่จะกระทำโดยความสมัครใจภายใต้มาตรการที่เหมาะสมของแต่ละประเทศ (National Appropriate Mitigation Action : NAMA) โดยจะตั้งอยู่บนหลักการดำเนินงานที่ “วัดได้ รายงานได้และตรวจสอบได้”  นอกจากนี้ ประเทศกำลังพัฒนายังเรียกร้องให้ประเทศพัฒนาแล้วแสดงบทบาทนำในการสนับสนุนทางด้านการเงินและเทคโนโลยีตามพันธกรณีของอนุสัญญาฯ UNFCCC

3.4.    สำหรับประเทศไทย เนื่องจากข้อมูลทางวิชาการและสถิติหลายแหล่งชี้ว่าไทยเป็นหนึ่งในประเทศที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง (โดยเฉพาะมีเทนจากนาข้าว, ก๊าซคาร์บอนไดออกไซด์และอื่นๆ จากภาคอุตสาหกรรม) รวมทั้งมีแนวโน้มว่าอัตราการปล่อยก๊าซเรือนกระจกของประเทศไทยจะเพิ่มขึ้นสูงเป็นอันดับที่ 8 ของโลกในปี 2563 จึงทำให้ประเทศไทยถูกรวมอยู่ในกลุ่มเป้าหมายของการลดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจกด้วย ฉะนั้น ไทยจึงจำเป็นต้องคำนึงถึงผลกระทบของความตกลงฉบับใหม่ว่าจะไม่มีมาตรการใดๆที่บังคับให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องมีพันธกรณีในการลดการปลดปล่อยก๊าซเรือนกระจก อันจะส่งผลกระทบต่อภาคเกษตรกรรม (การปลูกข้าว) และการพัฒนาเศรษฐกิจจากการลงทุนในภาคอุตสาหกรรม

4.  ความคืบหน้าเพิ่มเติมในเรื่องนี้ ล่าสุดในการประชุม UN Climate Change Talks รอบที่ 2 ณ เมืองบอนน์ (1-12 มิ.ย.52) มีการเสนอ draft negotiation text ฉบับแรก โดยมีสาระสำคัญเกี่ยวกับวิสัยทัศน์ความร่วมมือระหว่างประเทศในระยะยาว, การปรับปรุงแผนการและมาตรการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกให้ดียิ่งขึ้น รวมทั้งแผนการทางด้านการเงินและเทคโนโลยี

    Draft text นี้จะถูกใช้เป็นหลักในการเจรจาต่อรองระหว่างประเทศสมาชิก โดยต้องหาข้อสรุปร่วมกันให้ได้ภายในการประชุมครั้งสำคัญทางด้านสิ่งแวดล้อม ณ กรุงโคเปเฮเกน ในปลายปีนี้  ถึงแม้ว่าทางเลขาธิการของ UNFCCC จะเห็นว่า draft text นี้เป็นจุดเริ่มต้นที่ดีของการเจรจาทางด้านสิ่งแวดล้อมในระดับสหประชาชาติ  แต่มีหลายฝ่ายที่แสดงความคิดเห็นไม่พอใจกับบางประเด็น เช่น

·   เป้าหมายของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ประเทศพัฒนาแล้วตั้งไว้ยังต่ำเกินไป ซึ่งไม่เพียงพอกับการต่อสู้กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศที่มีความรุนแรงมากขึ้น   

·   ประเทศพัฒนาแล้วยังไม่ได้แสดงท่าทีที่ชัดเจนในการรับผิดชอบต่อพันธกรณีที่จะให้การสนับสนุนด้านเงินทุนและเทคโนโลยีแก่ประเทศกำลังพัฒนา เพื่อต่อสู้กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศของโลก

อย่างไรก็ตาม ยังคงเหลือการประชุมในระดับสหประชาชาติอีก 3 ครั้ง (ซึ่งจะจัดขึ้นที่เมืองบอนน์, กรุงเทพ และบาเซลโลนา) ก่อนจะถึงการประชุมครั้งใหญ่ ณ กรุงโคเปเฮเกน ในระหว่างนี้ประเทศต่างๆ ทั้งในกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วหรือประเทศกำลังพัฒนาคงต้องหาข้อเสนอที่เป็นกลางเพื่อแบ่งปันความรับผิดชอบในระดับที่แตกต่างกันไป แต่มีความเหมาะสม ทั้งนี้เพื่อให้พันธกรณีของพิธีสารเกียวโตบรรลุผลสำเร็จให้จงได้ ความสำเร็จนี้จะสะท้อนถึงความเป็นไปได้ที่สหประชาชาติจะให้ความร่วมมือในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมต่อไปในระยะยาว แต่ในขณะเดียวกันแต่ละประเทศคงจะหาทางเจรจาในทิศทางที่ก่อให้เกิดประโยชน์กับประเทศมากที่สุด (เช่น เป้าหมายที่ตั้งไว้ในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก, มาตรฐานที่จะนำมาใช้วัดความรับผิดชอบ, การหาทางเข้าถึงแหล่งเงินทุนและเทคโนโลยี หรือ การต่อรองว่าจะยอมรับพันธกรณีทางด้านสิ่งแวดล้อมหรือไม่ เป็นต้น)

ในเรื่องนี้ สำนักงานฯ ขอเรียนข้อสังเกตและข้อเสนอแนะ ดังนี้

ก)  พันธกรณีแรกของพิธีสารเกียวโตกำลังจะสิ้นสุดในอีก 3 ปีข้างหน้า ซึ่งถือเป็นระยะเวลาที่สั้นมากเพื่อใช้สำหรับแก้ปัญหาการเปลี่ยนแปลงทางสภาพภูมิอากาศให้ได้ตามเป้าหมายที่ตั้งไว้ ในขณะที่การเจรจาระหว่างประเทศยังคงมีอุปสรรค เนื่องจากกลุ่มประเทศพัฒนาแล้วกับประเทศกำลังพัฒนายังหาข้อตกลงในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมที่พอใจร่วมกันไม่ได้[1] ส่วนประเทศสมาชิกภายในกลุ่ม G77 ก็มีความคิดเห็นแตกแยกกันในหลายประเด็น[2]และแยกตัวออกเป็นกลุ่มย่อย รวมถึงกลุ่มอาเซียนก็ไม่มีท่าทีร่วมกันเช่นกัน

       ฉะนั้น หนทางที่จะแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมร่วมกันยังคงมีโอกาสเป็นไปตามเป้าหมายที่ตั้งไว้ได้  หากแต่ต้องอาศัยการเจรจาหาข้อตกลงร่วมกันให้ได้ทั้งในระดับสหประชาชาติ, ภูมิภาค,พหุพาคี หรือทวิภาคีภายใต้กรอบที่เป็นหนึ่งเดียวกัน (นั่นคือ อนุสัญญาฯ UNFCCC และพิธีสารเกียวโต) รวมทั้งรัฐบาลแต่ละประเทศควรมีความมุ่งมั่นในการปรับปรุงนโยบายต่างๆ ในทิศทางที่ทำให้เกิดการพัฒนาอย่างยั่งยืน

ข)  การเจรจาแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมระดับสหประชาชาติก่อนหน้าจะถึงปี ค.ศ.2012 คงจะเน้นเป้าหมายไปที่การหาข้อตกลงร่วมกันระหว่างประเทศเพื่อจะทำให้พิธีสารเกียวโตบรรลุผลสำเร็จให้ได้ (เช่น ผ่านความร่วมมือต่างๆ, มาตรการที่จะนำมาใช้, การถ่ายทอดเทคโนโลยีหรือสนับสนุนทางด้านการเงิน) แต่ภายหลังพิธีสารเกียวโตสิ้นสุดลง ประเทศพัฒนาแล้วน่าจะพยายามกดดันให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องออกมาแสดงบทบาทในการรับผิดชอบทางด้านสิ่งแวดล้อมมากขึ้น โดยเฉพาะประเทศกำลังพัฒนาที่มีความก้าวหน้า (เช่น จีน อินเดีย บราซิลและแอฟริกาใต้) เพราะมีเศรษฐกิจเจริญก้าวหน้าอย่างรวดเร็วและรายได้ประชากรเพิ่มขึ้น แต่ในขณะเดียวกันก็เป็นประเทศที่ทำลายสิ่งแวดล้อมเพิ่มมากขึ้น แนวโน้ม คือ กดดันให้ประเทศกำลังพัฒนาต้องยอมรับพันธกรณีในการแก้ไขปัญหาสิ่งแวดล้อมและกำหนดเป้าหมายของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ชัดเจนมากขึ้นกว่าวิธีที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน  

ค)  ประเทศสหรัฐฯภายใต้รัฐบาลของประธานาธิบดีโอบามามีนโยบายที่จะสนับสนุนการแก้ไขปัญหาด้านสิ่งแวดล้อมอย่างจริงจัง โดยเฉพาะมุ่งสู่แนวทางการพัฒนาที่ใช้คาร์บอนต่ำ (เช่น การลงทุนเทคโนโลนีด้านการใช้พลังงานอย่างมีประสิทธิภาพ) ซึ่งเป็นวิธีการกระตุ้นเศรษฐกิจอย่างมีประสิทธิภาพ และรัฐบาลของสหรัฐฯได้ดำเนินแนวทางในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกภายใต้ระบบ “cap and trade” โดยตั้งเป้าหมายว่าจะลดให้ได้อย่างน้อยร้อยละ 15 ภายในปี ค.ศ. 2020 และร้อยละ 50 ภายในปี 2050 จากระดับการปล่อยในปัจจุบัน ทำให้หลายฝ่ายมองว่าการมีส่วนร่วมของสหรัฐฯจะเป็นปัจจัยสำคัญต่อผลสำเร็จของการบรรลุข้อตกลงในการประชุมรัฐภาคีฯ ที่กรุงโคเปเฮเกน

ง)  สำหรับประเทศไทย ซึ่งเป็นประเทศกำลังพัฒนาที่มีรายได้ปานกลายแต่มักจะถูกมองว่ารวมอยู่ในกลุ่มที่ควรจะมีเป้าหมายในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกด้วย เนื่องจากในรายงานต่างๆไทยมักปรากฎเป็น 1 ใน 20 ประเทศแรกที่มีการปล่อยก๊าซเรือนกระจกสูง (ซึ่งมาจากภาคเกษตรกรรมและอุตสาหกรรม) จึงต้องระวังผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงข้อตกลงในการแก้ไขปัญหาการเปลี่ยนแปลงของสภาพภูมิอากาศในอนาคต โดยเฉพาะผลกระทบต่อภาคเกษตรกรรมของประเทศ

ดังนั้น ไทยจึงต้องระมัดระวังอย่างมากในการเจรจาเกี่ยวกับข้อผูกพันธ์ของการลดก๊าซเรือนกระจกจากภาคเกษตรและการกำหนดมาตรฐานที่จะนำมาใช้วัดความรับผิดชอบของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก รวมถึงควรนำเงื่อนไขที่ประเทศพัฒนาแล้วจะต้องให้ความช่วยเหลือด้านการเงินและเทคโนโลยีเพื่อนำมาใช้สำหรับเตรียมพร้อมรับมือกับการเปลี่ยนแปลงของภูมิอากาศในอนาคต



[1] ได้แก่ 1) เป้าหมายของการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกที่ประเทศพัฒนาแล้วตั้งไว้ยังต่ำเกินไป 2) ประเทศกำลังพัฒนาเรียกร้องให้ประเทศพัฒนาแล้วให้การสนับสนุนทางด้านการเงินและเทคโนโลยีตามพันธกรณี 3) ประเทศพัฒนาแล้วเรียกร้องให้ประเทศกำลังพัฒนาที่มีความก้าวหน้า เช่น จีน อินเดีย บราซิลและแอฟริกาใต้ กำหนดเป้าหมายที่ชัดเจนในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจก

[2] ได้แก่ 1) วิสัยทัศน์ร่วมกันในการรักษาระดับอุณหภูมิโลกและความหนาแน่นของก๊าซเรือนกระจกในอากาศ 2) มาตรการรองรับผลทางเศรษฐกิจและสังคมจากมาตรในการลดก๊าซเรือนกระจก 3) แนวคิดเรื่องมาตรการหรือแรงจูงใจในการลดการปล่อยก๊าซเรือนกระจกจากการตัดไม้ทำลายป่าและการเสื่อมโทรมของป่า