ตามที่สำนักงานที่ปรึกษาการเกษตรต่างประเทศ ประจำสหภาพยุโรป ได้ติดตามความเคลื่อนไหวเกี่ยวกับนโยบายเกษตรร่วมของสหภาพยุโรป โดยได้รายงานให้กระทรวงเกษตรและสหกรณ์ทราบมาตามลำดับแล้วนั้น สำนักงานฯ ขอรายงานเพิ่มเติมเกี่ยวกับร่างเอกสารทบทวนงบประมาณ EU ปี 2008/2009 ซึ่งสรุปประเด็นสำคัญที่เกี่ยวข้องกับด้านการเกษตร ดังนี้

1. ทิศทางงบประมาณ EU ตามข้อตกลงร่วมกันของผู้นำประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปในปี 2005 กำหนดให้คณะกรรมาธิการยุโรป (EC) มีหน้าที่ต้องจัดทำรายงานทบทวนงบประมาณ EU (budget review) ภายในปี 2008/2009 โดยถือว่าเป็นส่วนหนึ่งของ “2007-2013 Financial Perspectives agreements” รายงานทบทวนงบประมาณดังกล่าวจะครอบคลุมทั้งการใช้จ่ายงบประมาณของ EU และแหล่งที่มาทางการเงิน (resources)

ล่าสุดเมื่อวันที่ 6 ตุลาคม ที่ผ่านมา EC ได้ออกร่างเอกสารทบทวนงบประมาณฉบับแรก ซึ่งร่างดังกล่าวแม้จะยังไม่ได้ถูกเปิดเผยอย่างเป็นทางการ เนื่องจากยังอยู่ระหว่างขั้นตอนทบทวนภายใน แต่จากวารสาร Agra Europe[1] ได้เสนอข้อมูลเบื้องต้นและบทวิเคราะห์ ว่างบประมาณ EU น่าจะมีทิศทางดังต่อไปนี้

1.1 งบประมาณ CAP มีแนวโน้มลดลงและจะยังคงลดลงต่อไปอีกภายหลังปี 2013 ผลจากการที่ EC กำหนดให้มีการปฏิรูปตลาดและปรับปรุงวิธีการจ่ายเงินช่วยเหลือภาคเกษตรของ EU ใหม่ โดยเปลี่ยนไปเป็นการช่วยเหลือผ่านมาตรการพัฒนาชนบทเพิ่มขึ้น ทำให้ค่าใช้จ่ายของงบประมาณ EU เพื่อช่วยเหลือภาคเกษตรโดยตรงระหว่างปี 1998-2013 มีสัดส่วนลดลงจาก 61% เป็น 32% นอกจากนี้ การปรับปรุง CAP Health Check ครั้งล่าสุดเมื่อเดือน พ.ย. 2008 ส่งผลให้แนวโน้มการจัดสรรงบประมาณ EU สำหรับ CAP ในช่วงหลังปี 2013 น่าจะมีแนวโน้มลดลงต่อไป

1.2. การใช้จ่ายงบประมาณของ EU ในอนาคตจะมุ่งให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับ 3 แกนหลัก ได้แก่ การส่งเสริมการเติบโตอย่างยั่งยืนและการจ้างงาน, ปัญหาสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงและความมั่นคงทางพลังงาน  และเสริมสร้างความแข็งแกร่งความเป็น Global Europe ซึ่งอาจมีการจัดสรรเงินทุนไปสู่กิจกรรมที่ไม่เกี่ยวข้องกับการเกษตร (non-agricultural) หรือ กิจกรรมทางด้านสิ่งแวดล้อมเพิ่มขึ้น

2. ปัญหาสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลง (climate change) เป็นหนึ่งในความท้าทายใหม่ที่เกิดขึ้น ซึ่ง EC เห็นว่าภาคเกษตรควรมีบทบาทในการบรรเทาปัญหา climate change มากขึ้น โดยที่ไม่ส่งผลเสียต่อศักยภาพในการแข่งขันและความอยู่รอดของภาคเกษตร EC จึงเสนอว่าควรกำหนดเสาหลักที่สาม (Pillar 3) ของ CAP ขึ้น โดยเชื่อมโยงกับปัญหา climate change เพื่อทำให้การใช้จ่ายงบประมาณ EU มุ่งไปสู่เป้าหมายในการแก้ไขปัญหาสภาพภูมิอากาศเปลี่ยนแปลงได้ดียิ่งขึ้น

3. การใช้จ่ายงบประมาณ EU สำหรับนโยบายเกษตร ตามร่างเอกสารทบทวนงบประมาณ EU ฉบับแรก มีแนวโน้มว่า EC อาจปรับปรุงวิธีการจ่ายงบประมาณสำหรับ CAP ใหม่ในทิศทางต่อไปนี้

3.1 ปรับปรุงวิธีคำนวณการจ่ายเงินช่วยเหลือโดยตรงให้กับเกษตรกร (direct payment) ถึงแม้ว่า direct payment  ตามเสาหลักแรก (Pillar 1) ของ CAP จะถูกคาดการณ์ไว้ว่าจะต้องถูกยกเลิกไปในอนาคต แต่ EC ยังคงเสนอให้มีการเปลี่ยนวิธีคำนวณ direct payment ใหม่ จากเดิมที่ขึ้นอยู่กับระดับผลผลิตในอดีต เสนอให้เปลี่ยนเป็นการคำนวณโดยยึดจากการให้บริการด้านสิ่งแวดล้อมในรูปแบบที่ไม่ได้ถูกบังคับ, การทำฟาร์มอย่างยั่งยืน หรือการปรับปรุงพื้นที่ในชนบทให้มีคุณค่าทางธรรมชาติมากขึ้น

3.2 ปรับปรุงระบบการจ่ายเงินแบบ Single Farm Payment[2] เพื่อทำให้ภาคเกษตรมีบทบาทในการผลิตสินค้าที่จำเป็นต่อสาธารณะมากขึ้น (provision of public goods) เช่น การจ่ายเงินช่วยเหลือเกษตรกรที่คุ้มครองความหลากหลายทางชีวภาพและพิทักษ์สิ่งแวดล้อม การจ่ายเงินอุดหนุนภาคเกษตรโดยการกำหนดเงื่อนไขที่เชื่อมโยงกับด้านสาธารณสุข (public health) และความมั่นคงทางอาหาร

3.3 ประเทศสมาชิกควรมีหน้าที่รับผิดชอบต่อค่าใช้จ่ายส่วนใหญ่ของ CAP หรือ ประเทศสมาชิกควรมีส่วนร่วมในการออกเงินช่วยเหลือทางตรงให้แก่เกษตรกร (direct aids ตามเสาหลักแรก)

3.4 ลดการใช้เครื่องมือแทรกแซงตลาด เพื่อลดการบิดเบือนตลาดสินค้าเกษตร

4. การพัฒนาชนบท (Rural Development) 

4.1 EC เสนอให้การปฏิรูป CAP ในอนาคต คำนึงถึงเกษตรกรในประเทศสมาชิกที่มีรายได้ต่ำด้วย โดยให้นโยบายพัฒนาชนบทมีความยืดหยุ่นมากขึ้น นอกจากนี้ EC ยังเสนอให้มีการลดเงินช่วยเหลือทางการเกษตรเพิ่มขึ้น (modulation) เพื่อจะได้นำเงินส่วนนี้โอนไปใช้สำหรับกองทุนพิเศษเพื่อการพัฒนาชนบท

4.2 EC เสนอให้กำหนดช่วงเวลาเปลี่ยนผ่านเป็นพิเศษ (special transition) แก่ประเทศสมาชิกที่มีรายได้ต่ำมาก เพื่อให้ประเทศเหล่านี้มีเวลาเพียงพอในการปรับตัวให้ทันกับประเทศอื่นๆ  อีกทั้ง EC ยังมองว่า R&D จะเป็นเครื่องมือที่ทำให้เศรษฐกิจในภาคชนบทพัฒนาขึ้น อีกทั้งจะช่วยแก้ไขปัญหาความมั่นคงทางอาหารของโลกได้ ดังนั้น ควรส่งเสริมนวัตกรรมใหม่ๆ และส่งเสริมการทำวิจัยร่วมกันเกี่ยวกับเทคโนโลยีในการผลิตสินค้าเกษตร

5. แหล่งที่มาทางการเงิน (resources) ในปัจจุบัน การคำนวณว่าประเทศสมาชิกใดต้องออกค่าใช้จ่ายสมทบในงบประมาณรวมของ EU เท่าใด ใช้วิธีคำนวณจากรายได้มวลรวมประชาชาติ (gross national income : GNI) ซึ่งเป็นตัวเลขที่แสดงถึงความร่ำรวยของประเทศ การคำนวณจากภาษีศุลกากรและภาษีสินค้าเกษตร (custom duties  and agriculture levies) และการคำนวณจากภาษีมูลค่าเพิ่ม (VAT-based) แต่อย่างไรก็ตาม งบประมาณ EU ที่มาจากภาษีและ VAT คิดเป็นสัดส่วนที่ลดลงเรื่อยๆ หากเทียบกับงบประมาณที่มาจาก GNI[3]  

แม้วิธีการคำนวณค่าใช้จ่ายสมทบตามรูปแบบปัจจุบัน จะทำให้ EU มีงบประมาณพอเพียงกับค่าใช้จ่ายที่เกิดขึ้น แต่ EC กลับมองว่า “เป็นวิธีที่ซับซ้อนจนเกินไปและก่อให้เกิดข้อขัดแย้งในการจ่ายเงินให้กลับคืนอย่างถูกต้อง” นั่นคือ ประเทศที่จ่ายเงินสมทบให้งบประมาณรวม EU มากก็ต้องการผลตอบแทนกลับคืนมากด้วยเช่นกัน ฉะนั้น EC เห็นว่าควรพิจารณาแหล่งที่มาทางการเงินของงบประมาณ EU ใหม่ โดยอาจใช้นโยบายเป็นตัวชี้นำ (policy-driven own resource) เช่น การจัดหาแหล่งเงินทุนจากการเปิดประมูลปริมาณก๊าซเรือนกระจกที่อนุญาตให้ปล่อยได้ (CO2 emissions permits) ตามแผนการซื้อขายสิทธิในการปล่อยก๊าซเรือนกระจกหรือ cap-and-trade ที่เริ่มใช้มาตั้งแต่ปี 2005  EC ตั้งข้อสังเกตว่า แหล่งเงินในรูปแบบใหม่ นอกจากจะไม่เฉพาะเจาะจงว่าประเทศใดจะต้องจ่ายเงินสมทบให้กับงบประมาณรวม EU มากน้อยเพียงไรแล้ว ยังช่วยลดความขัดแย้งที่เกิดขึ้นระหว่างประเทศที่เป็นผู้จ่ายเงินสุทธิกับผู้รับเงินสุทธิอีกด้วย นอกจากนี้ หากแหล่งที่มาทางการเงินถูกปรับปรุงใหม่ตามแนวทางที่ EC เสนอ อาจเป็นไปได้ว่าในอนาคต “ส่วนลดของอังกฤษ” (British rebate) และ “correction mechanism ต่างๆ”[4] จะถูกยกเลิกไป 



[1] ข้อมูลจาก Agra Europe วันที่ 23 ตุลาคม 2552

[2] การจ่ายเงินแบบ Single Farm Payment จะไม่ขึ้นอยู่กับระดับ (decoupled) แต่เป็นระบบที่ให้ความช่วยเหลือเกษตรกรที่มีการปฏิบัติสอดคล้องกับมาตรฐานด้านการปกป้องสิ่งแวดล้อม คุณภาพความปลอดภัยของอาหาร และ สวัสดิภาพสัตว์ รวมทั้งข้อกำหนดในการรักษาพื้นที่เพาะปลูกตามเงื่อนไขของสิ่งแวดล้อมและการทำเกษตรที่ดี (cross compliance)

[3] แหล่งที่มาทางการเงินของงบประมาณ EU มีแนวโน้มมาจากการคำนวณจากรายได้มวลรวมประชาชาติ (GNI) เพิ่มขึ้นเรื่อยๆ ดังเช่น ในปี 1988 งบประมาณ EU ที่มาจาก GNI  น้อยกว่า 11% แต่ในขณะที่งบประมาณที่มาจากภาษีศุลกากรและภาษีสินค้าเกษตรเท่ากับ  28% และงบประมาณที่มาจากการคำนวน VAT เท่ากับ 57%  สำหรับปี 2013 มีแนวโน้มว่างบประมาณ EU ที่มาจาก GNI จะสูงถึง 74% ในขณะที่งบประมาณที่มาจากภาษีศุลกากรและภาษีสินค้าเกษตรจะลดลงเหลือเพียง 13%  และงบประมาณจากการคำนวณ VAT จะเหลือเพียง 12%

[4] Correction mechanisms เป็นกลไกลที่อนุญาตให้ประเทศสมาชิกที่มีภาระค่าใช้จ่ายสำหรับงบประมาณ EU มากเกินกว่าผลประโยชน์ที่ได้รับ มีสิทธิในการได้รับส่วนลดในการจ่ายเงินเป็นพิเศษหรือได้รับผลตอบแทนกลับคืนบางส่วน เช่น การจ่ายเงินก้อนคืนให้แก่ประเทศเนเธอร์แลนด์และสวีเดน, การลดอัตราภาษีมูลค่าเพิ่มที่ใช้ในการคำนวณสำหรับประเทศเนเธอร์แลนด์ สวีเดน เยอรมนีและออสเตรีย เป็นต้น