ร่างข้อเสนอล่าสุดการปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วมในครั้งถัดไป (ปี ๒๐๑๔ -๒๐๒๐) ของคณะกรรมาธิการยุโรป ซึ่งสรุปประเด็นสำคัญได้ ดังนี้

 

 ๑. ความสำคัญ การปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วม (CAP) ครั้งใหม่ เป็นสิ่งจำเป็นที่ต้องดำเนินการ เพื่อเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของภาคเกษตร EU และเพื่อให้งบประมาณ CAP ของ EU ถูกใช้จ่ายอย่างมีประสิทธิภาพมากขึ้น โดยต้องคำนึงถึงความมั่นคงทางอาหาร สิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ และความสมดุลทางสังคมและเขตแดน (territorial) ไปพร้อมกัน ทั้งนี้ เมื่อปลายเดือน ก.ย.ที่ผ่านมา คณะกรรมาธิการยุโรปได้ออกร่างข้อเสนอ (draft proposal) การปฏิรูป CAP หลังปี ๒๐๑๓ ถึง ๒๐๒๐ หรือ “The CAP towards 2020 : meeting the food, natural resource and territorial challenges of the future”[1] โดยอาศัยพื้นฐานข้อคิดเห็นมาจากการประชุมกับหลายฝ่าย[2] และมีข้อสรุปว่า CAP ในอนาคตควรจะเป็นนโยบายร่วมที่มีความแข็งแกร่งมากขึ้น โดยยังเน้นไปที่โครงสร้างเสาหลัก ๒ ประการเช่นเดิม ได้แก่ เสาหลักที่ ๑ การอุดหนุนรายได้แก่เกษตรกร (ผ่าน direct aid payment และ market measures) และ เสาหลักที่ ๒ การพัฒนาชนบท

๒. ความท้าทายที่จะเข้ามามีส่วนเกี่ยวข้อง ได้แก่ ปัญหาความมั่นคงทางอาหาร, การจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน, การเสริมสร้างศักยภาพในการแข่งขันของ EU (ภายใต้ภาวะเศรษฐกิจโลกแบบไร้พรมแดนและมีความผันผวนด้านราคาสินค้าเกษตรมากขึ้น), การบรรเทาผลกระทบจากการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ, การรับรองว่าสังคมและเขตแดนจะยังคงอยู่กับภาคชนบทของ EU รวมทั้งการกระจายผลประโยชน์ระหว่างประเทศสมาชิกและเกษตรกรต้องมีความเป็นธรรมและสมดุล  นอกจากความท้าทายในด้านต่างๆ ข้างต้นแล้ว CAP ยังต้องมีส่วนช่วยส่งเสริมกลยุทธ์ในการเติบโตทางเศรษฐกิจของ EU ในทศวรรษหน้า (EU 2020 strategy) ได้แก่ การเติบโตอย่างชาญฉลาด (smart growth) การเติบโตอย่างยั่งยืน  (sustainable growth) และการเติบโตอย่างเท่าเทียมกัน (inclusive growth) ซึ่งหมายถึง EU จะสนับสนุนการเติบโตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อม (green growth) ทั้งของภาคเกษตรและเศรษฐกิจในภาคชนบท ควบคู่ไปกับการรักษาสิ่งแวดล้อมมิให้เสื่อมโทรมลง

๓. วัตถุประสงค์ของการปฏิรูป CAP ในอนาคต แบ่งออกเป็น 3 ด้านหลักๆ  

๓.๑ พัฒนาการผลิตอาหาร : อุดหนุนรายได้และจำกัดความผันผวนของรายรับเกษตรกร, การพัฒนาศักยภาพในการแข่งขันของภาคเกษตรและส่งเสริมให้เกษตรกรมีส่วนแบ่งในมูลค่าการผลิตสินค้าเพิ่มขึ้น, อุดหนุนเกษตรกรที่ทำฟาร์มในพื้นที่มีข้อจำกัดทางธรรมชาติ

๓.๒ การจัดการทรัพยากรธรรมชาติอย่างยั่งยืน : รับประกันว่าภาคเกษตรจะดำเนินการผลิตแบบยั่งยืนและทำหน้าที่ให้บริการสินค้าสาธารณะทางด้านสิ่งแวดล้อมต่อไป, สนับสนุนการเติบโตที่เป็นมิตรกับสิ่งแวดล้อมผ่านนวัตกรรมใหม่ๆ, มุ่งบรรเทาผลกระทบและปรับตัวต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ

๓.๓ การพัฒนาเชิงพื้นที่อย่างสมดุล : ส่งเสริมการจ้างงานในภาคชนบทและรักษาโครงสร้างสังคมในภาคชนบท, ส่งเสริมความหลากหลายและการพัฒนาเศรษฐกิจในภาคชนบท, ยอมรับในโครงสร้างที่หลากหลายของระบบฟาร์มเกษตรใน EU ทั้งนี้ คณะกรรมาธิการยุโรปได้แสดงความเห็นว่า การจะบรรลุวัตถุประสงค์ต่างๆข้างต้นได้นั้น จำเป็นต้องอาศัยการอุดหนุนจากภาครัฐที่ให้กับภาคเกษตรและการอุดหนุนเพื่อพัฒนาชนบท

๔. แนวทางการปฏิรูป CAP ในอนาคต คณะกรรมาธิการยุโรปเชื่อว่าเครื่องมือช่วยเหลือเกษตรกรภายใต้เสาหลักที่ ๑ ควรเป็นเงินช่วยเหลือที่จ่ายให้แก่เกษตกรทุกรายเป็นรายปี (yearly basis) ส่วนมาตรการภายใต้เสาหลักที่ ๒ ควรเป็นการจ่ายเงินช่วยเหลือแบบต่อเนื่องหลายปี (multi-annual) และควรสร้างความยืดหยุ่นให้แก่ประเทศสมาชิกมากขึ้นเพื่อจะได้นำไปใช้แก้ไขปัญหาในกรณีพิเศษ ทั้งนี้ การปฏิรูป CAP ในอนาคตจะยังคงเน้นโครงสร้างเสาหลัก ๒ ประการเช่นเดิม แต่อาจแยกกันอย่างชัดเจนมากขึ้น โดยเครื่องมือภายใต้เสาหลักทั้งสองจะมีส่วนเชื่อมโยงกัน แต่จะไม่ทับซ้อนกัน และจะมุ่งเน้นที่ความมีประสิทธิภาพมากขึ้น ข้อเสนอการปรับปรุงเครื่องมือช่วยเหลือเกษตรกรในอนาคต มีดังต่อไปนี้

๔.๑ การจ่ายเงินอุดหนุนโดยตรง (Direct Payments)  

·    เป็นการอุดหนุนรายได้ขั้นพื้นฐานที่ให้แก่เกษตรกรทุกรายทั่วทั้ง EU[3]  แต่ควรกำหนดเพดานสูงสุด (upper ceiling) ของการจ่ายเงินอุดหนุนให้แก่ฟาร์มขนาดใหญ่เอาไว้ เพื่อให้เงินอุดหนุนถูกกระจายให้แก่เกษตรกรได้อย่างทั่วถึงมากขึ้น 

·    การจ่าย Direct Payments ควรมีเงื่อนไขบังคับที่เชื่อมโยงกับมาตรการด้านสิ่งแวดล้อม เพื่อให้ CAP บรรลุเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมได้ดียิ่งขึ้น แต่กฎเกณฑ์ของการจ่ายเงิน หรือ “cross compliance” ควรง่ายขึ้น (simplification) และสามารถเข้าใจได้ดีขึ้น (more comprehensive) 

·    Direct Payments ควรสนับสนุนการพัฒนาอย่างยั่งยืน โดยเกษตรกรที่ทำฟาร์มในพื้นที่มีข้อจำกัดทางธรรมชาติสมควรจะได้รับเงินช่วยเหลือเพิ่มเติม (ประเทศสมาชิกอาจเพิ่มความช่วยเหลือดังกล่าวได้ตามความสมัครใจ) 

·    ควรอนุญาตให้มีการจ่ายเงินอุดหนุนที่ขึ้นกับผลผลิต หรือ “coupled support”  ได้ตามความสมัครใจ เพราะการทำเกษตรในแต่ละพื้นที่หรือแต่ละประเภท ต้องเผชิญกับปัญหาเฉพาะที่แตกต่างกันไป อย่างไรก็ดี ควรกำหนดขอบเขตของการอุดหนุนไว้อย่างชัดเจน (เช่น ตามพื้นที่ ผลผลิต หรือจำนวนสัตว์ในระดับจำกัด) 

·    การจ่ายเงินอุดหนุนขั้นต่ำให้แก่เกษตรกรรายย่อย จะช่วยรักษาการจ้างงานในภาคชนบท แต่ควรจะจ่ายให้แก่เกษตรกรที่มีการปฏิบัติงานจริง (active farmers) เท่านั้น 

๔.๒ มาตรการช่วยเหลือด้านการตลาด (Market Measures) คณะกรรมาธิการยุโรปเสนอให้คงโครงสร้างพื้นฐานของเครื่องมือจัดการทางการตลาด (market management tools) เอาไว้ เนื่องจากเป็นกลไกที่มีส่วนช่วยเหลือเกษตรกรในยามที่เกิดวิกฤติ (เช่น วิกฤตการณ์นมที่เกิดขึ้นในปี ๒๕๕๒) แต่อาจมีการปรับปรุงในบางส่วน เช่น การขยายระยะเวลาในการแทรกแซง (intervention period), การขยายการใช้มาตรการช่วยเหลือเกษตรกรในสาขาที่ได้รับความเดือนร้อน (disturbance clause) และการเพิ่มสินค้าที่รวมอยู่ในมาตรการช่วยเหลือจัดเก็บสินค้าของภาคเอกชน (private storage) รวมทั้งการปรับปรุงในเรื่องอื่นๆ เพื่อให้เกิดความมีประสิทธิภาพและการควบคุมดีขึ้น นอกจากนี้ การส่งเสริมบทบาทภาคเกษตรในห่วงโซ่อาหาร (food supply chain) ก็เป็นสิ่งที่จำเป็น เพราะปัญหาที่เกิดขึ้นในปัจจุบัน คือ อำนาจต่อรองที่ไม่เท่าเทียมกันระหว่างเกษตรกรกับภาคอุตสาหกรรม ร้านค้าส่งและผู้กระจายสินค้า ทำให้เกษตรกรมีแนวโน้มได้รับส่วนแบ่งจากมูลค่าสินค้าลดลง ในอนาคตจึงควรปรับปรุงโครงสร้างและทำให้เกิดการรวมตัวกันในภาคเกษตร ส่งเสริมความโปร่งใส (transparency) และสนับสนุนการทำงานของตลาดตราสารอนุพันธ์สินค้าเกษตร (agricultural commodity derivatives markets)[4]

๔.๓ การพัฒนาชนบท (Rural Development)

·    การปรับปรุงนโยบายพัฒนาชนบทในอนาคตจะเน้นไปที่ประเด็นด้านสิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและนวัตกรรมเพิ่มขึ้น เพื่อให้เกิดประโยชน์แก่ภาคเกษตร ภูมิทัศน์และสังคม รวมทั้งเพื่อเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของภาคเกษตร EU การจัดการทรัพยากรสิ่งแวดล้อมอย่างยั่งยืนและการพัฒนาเชิงพื้นที่อย่างสมดุล

·    เป้าหมายของนโยบายพัฒนาชนบทควรแสดงเป็นผลลัพธ์ที่สามารถวัดได้ (quantified target) ควบคู่ไปกับการสร้างแรงจูงใจ การเปลี่ยนไปสู่เป้าหมายที่สามารถวัดได้จะเป็นหนทางที่ดีที่สุดในการนำนโยบาย EU ไปสู่เรื่องที่เร่งด่วน และเป็นการแสดงว่านโยบายสามารถบรรลุเป้าหมายที่ตั้งไว้หรือไม่[5]

·    ควรปรับปรุงนโยบายพัฒนาชนบทให้มีความแข็งแกร่งขึ้นและเชื่อมโยงกับนโยบายอื่นๆของ EU ในขณะเดียวกันต้องทำให้ง่ายขึ้นและลดระเบียบแบบแผนราชการ (red tape) ในส่วนที่สามารถเป็นไปได้

·    ควรจัดทำเครื่องมือจัดการความเสี่ยงขึ้น หรือ “risk management toolkit” เพื่อให้ประเทศสมาชิกสามารถนำไปใช้จัดการกับความไม่แน่นอนด้านรายรับและความผันผวนของตลาดได้อย่างมีประสิทธิภาพ เครื่องมือประกอบไปด้วยทางเลือกต่างๆ นับตั้งแต่ เครื่องมือสร้างเสถียรภาพทางด้านรายรับ[6] เครื่องมือรับประกัน และการจัดตั้งกองทุนต่างๆ เป็นต้น

·    ควรพัฒนานโยบายคุณภาพและนโยบายส่งเสริมต่างๆให้มีความเข้มแข็งมากขึ้น ง่ายขึ้น เพื่อเสริมสร้างศักยภาพในการแข่งขันของภาคเกษตร EU

๕. การปฏิรูป CAP ในอนาคตจะหันเหไปในทิศทางใด มีความเป็นไปได้ ๓ ทางเลือก แต่ทั้งนี้ต้องทำการวิเคราะห์ผลกระทบที่จะเกิดขึ้นก่อนที่จะทำการตัดสินใจในขั้นสุดท้าย ได้แก่

๕.๑ ทางเลือกที่ ๑ : ยกระดับสถานภาพปัจจุบัน (Enhanced Status Quo) โดยยึดจาก CAP ที่ใช้อยู่ในปัจจุบัน แต่จะมุ่งเน้นพัฒนาบางเรื่องอย่างมีขอบเขตจำกัด (เช่น การกระจาย Direct Payments ระหว่างประเทศสมาชิกอย่างเป็นธรรมมากขึ้น) ทางเลือกนี้อาจทำให้สูญเสียโอกาสในการปฏิรูป CAP ให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและขาดการออกแบบนโยบายเพื่อต่อสู้กับความท้าทายในอนาคต รวมทั้งอาจถูกโต้แย้งในเรื่องความสมดุลของการอุดหนุน

๕.๒ ทางเลือกที่ 2 : สมดุล ตรงเป้าหมายและเป็นการอุดหนุนที่ยั่งยืนมากขึ้น (more balanced, targeted and sustainable support) เป็นการสะสางนโยบายหลักๆ เพื่อนำไปสู่ความยั่งยืนมากขึ้น ทำให้เกิดความสมดุลระหว่างเป้าหมายของนโยบายต่างๆ เกษตรกรและประเทศสมาชิก รวมทั้งการปรับปรุงมาตรการต่างๆ ให้มุ่งไปที่เป้าหมายมากขึ้น ทางเลือกนี้อาจเป็นการเปลี่ยนแปลงที่เหมาะสมกับการต่อสู้กับความท้าทายทางด้านเศรษฐกิจ สิ่งแวดล้อมและสังคม รวมทั้งทำให้การใช้จ่ายงบประมาณมีประสิทธิภาพมากขึ้น เพราะมาตรการต่างๆจะมุ่งเน้นไปที่เป้าหมายมากขึ้น อย่างไรก็ดี ต้องระวังภาระค่าใช้จ่ายในการบริหารที่อาจสูงขึ้น

๕.๓ ทางเลือกที่ 3 : ยกเลิกการอุดหนุนตลาดและการอุดหนุนรายได้ (abolished market and income support) เป็นการปฏิรูป CAP ขนานใหญ่ โดยหันเหจากการอุดหนุนรายได้และมาตรการช่วยเหลือทางการตลาด เปลี่ยนเป็นการเน้นเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมและการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศแทน ทางเลือกนี้อาจทำให้ระดับผลผลิตและรายได้ของเกษตรกรลดลงอย่างชัดเจน อาจมีผลกระทบต่อจำนวนเกษตรกรในพื้นที่หรือภาคที่มีความเปราะบางสูง และอาจนำไปสู่ปัญหาการละทิ้งที่ดินหรือการทำฟาร์มแบบเข้มข้นในบางพื้นที่ ซึ่งอาจก่อให้เกิดปัญหากับสิ่งแวดล้อมและสังคมตามมา

ในเรื่องนี้ สำนักงานฯ ขอเรียนข้อสังเกตและข้อเสนอแนะ ดังนี้

ก)   ร่างข้อเสนอการปฏิรูป CAP ในอนาคตฉบับนี้เป็นเพียงข้อคิดเห็นของคณะกรรมาธิการยุโรปภายหลังจากการประชุมกับฝ่ายต่างๆ ร่างข้อเสนอนี้ยังต้องผ่านการอภิปรายอีกหลายขั้นตอนและรอทำการประเมินผลกระทบที่เกิดขึ้น ก่อนจะออกเป็นเอกสารร่างกฎหมาย (legal proposal) ในปี 2011 ในช่วงระหว่างนี้ ทิศทางการปฏิรูป CAP ในอนาคตจึงยังอาจถูกเปลี่ยนแปลงไปได้อีกมาก อย่างไรก็ดี มีแนวโน้มว่าคณะกรรมาธิการยุโรปจะเน้นไปที่การปรับปรุงนโยบายเกษตรร่วมให้เกิดยั่งยืน มีความสมดุลและตรงกับเป้าหมายมากขึ้น รวมทั้งการปรับปรุงให้ง่าย มีประสิทธิภาพมากขึ้น และทำให้เงินอุดหนุนถูกกระจายออกไปอย่างสมดุลและเป็นธรรมมากขึ้นระหว่างเกษตรกรและประเทศสมาชิก

ข)   ถึงแม้ว่าการปฏิรูป CAP ในอนาคตจะเป็นไปได้ ๓ ทางเลือก แต่มีแนวโน้มว่าน่าจะเป็นไปตามทางเลือกที่ ๑ หรือ ๒ มากกว่า เนื่องจากคณะกรรมาธิการยุโรปสนับสนุนการอุดหนุนรายได้แก่เกษตรกรและมาตรการพัฒนาชนบท โดยให้เหตุผลว่าจะเป็นหนทางที่ทำให้การผลิตอาหารสามารถดำเนินต่อไป (โดยเฉพาะในพื้นที่มีข้อจำกัดทางธรรมชาติสูง) และทำให้เกษตรกร EU สามารถแข่งขันกับตลาดโลกได้ ส่วนนโยบายพัฒนาชนบทนอกจากจะส่งเสริมการจ้างงานและรักษาแรงงานให้ยังคงอยู่กับพื้นที่ชนบทแล้ว ยังช่วยส่งเสริมบทบาทของภาคเกษตรในการเป็นผู้ให้บริการสินค้าสาธารณะด้านสิ่งแวดล้อม รวมทั้งบทบาทในการต่อสู้และบรรเทาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศอีกด้วย ทั้งนี้ การปฏิรูป CAP ขนานใหญ่ตามทางเลือกที่ ๓ โดยยกเลิกการอุดหนุนตลาดและการอุดหนุนรายได้ อาจนำไปสู่ผลเสียอย่างรุนแรงทั้งต่อระดับผลผลิต การจ้างงาน ความสมดุลในเชิงพื้นที่ สังคมและสิ่งแวดล้อม จึงเป็นทางเลือกที่ EU ไม่น่าจะนำมาใช้

ค)   การใช้จ่ายเงินอุดหนุนสำหรับภาคเกษตรของ EU มีแนวโน้มเปลี่ยนจากการอุดหนุนเพื่อเร่งระดับผลผลิตซึ่งก่อให้เกิดผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม ไปเป็นการอุดหนุนที่นำไปสู่การเจริญเติบโตทางเศรษฐกิจ การจ้างงานและเป็นผลดีต่อการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ในด้านหนึ่งการอุดหนุนในรูปแบบดังกล่าวจะนำมาซึ่งผลดีต่อเศรษฐกิจ สังคมและสิ่งแวดล้อม แต่ในอีกด้านหนึ่ง การอ้างถึงผลประโยชน์ด้านสังคมและสิ่งแวดล้อม จะทำให้ EU สามารถกล่าวได้ว่าเป็นการอุดหนุนที่จัดอยู่ใน Green Box ของ WTO ซึ่งสามารถทำได้โดยไม่มีขีดจำกัด และอาจส่งผลเสียต่อการค้าโลกได้เพราะมีการบิดเบือนทางการค้าเกิดขึ้น

ง)   EU นอกจากจะมุ่งให้ความสำคัญกับความมั่นคงทางอาหาร การจัดการทรัพยากรอย่างยั่งยืน และการพัฒนาเชิงพื้นที่อย่างสมดุลแล้ว ในอนาคต EU จะเน้นให้ความช่วยเหลือเกษตรกรรายย่อยและการตลาดในระดับท้องถิ่น (local market)  เนื่องจากระบบทำฟาร์มหรือการค้าขายแบบรายย่อยเหล่านี้ ในบางครั้งสามารถตอบสนองความต้องการของตลาดได้ดีกว่ารายใหญ่ อีกทั้งยังสร้างความหลากหลายในการผลิตสินค้า ยิ่งไปกว่านั้น EU จะให้ความสำคัญกับนโยบายส่งเสริมคุณภาพสินค้า (เช่น การทำเกษตรอินทรีย์) และการสร้างมูลค่าเพิ่มของสินค้าเกษตรใน food chain เพื่อเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของภาคเกษตร EU



[1] ศึกษาข้อมูลเพิ่มเติมได้ที่ http://www.touteleurope.eu/fileadmin/CIEV2/03_actions/Agriculture/communication_29_09_10.pdf 

[2] การอภิปรายสาธารณะ (Public debate), ที่ประชุมคณะมนตรียุโรป (Council), สภายุโรป (EP), คณะกรรมาธิการเศรษฐกิจและสังคม (the Economic and Social Committee), คณะกรรมการภูมิภาค (Committee of the Regions) 

[3] เกษตรกรทุกรายจะได้รับความช่วยเหลืออย่างน้อยเท่ากับค่าเฉลี่ยขั้นต่ำของระดับการจ่าย direct payments ทั่วทั้ง EU

[4] ตัวอย่างเช่น “ตลาดซื้อขายสินค้าเกษตรล่วงหน้า” ซึ่งมีประโยชน์ต่อภาคเกษตร เพราะช่วยให้รู้แนวโน้มสถานการณ์และราคาสินค้าเกษตรในอนาคต และใช้เป็นเครื่องมือลดความเสี่ยงจากความผันผวนของราคาสินค้าเกษตรในตลาดจริง

[5] เนื่องจากเป้าหมายของนโยบายพัฒนาชนบทในปัจจุบันถูกมองว่าไม่สามารถวัดได้และไม่มีกำหนดเวลาสิ้นสุด (open-edded)

[6] เป็นมาตรการใหม่ที่ WTO จัดอยู่ภายใต้กล่องสีเขียว (green box)