การปฏิรูปนโยบายเกษตรร่วม (Common Agricultural Policy : CAP)
ของสหภาพยุโรป นับว่ามีส่วนสำคัญอย่างยิ่งต่อการพัฒนาของภาคเกษตร EU
โดยอดีตที่ผ่านมาการใช้จ่ายผ่าน CAP
คิดเป็นสัดส่วนสูงมากเมื่อเทียบกับงบประมาณรวมทั้งหมดของ EU
แต่สัดส่วนดังกล่าวได้ลดลงอย่างต่อเนื่องจากร้อยละ ๗๕ ในปี ๑๙๘๕
และจะลดลงเหลือเพียงร้อยละ ๓๙ ในปี ๒๐๑๓  ปัจจุบัน EU กำลังอยู่ในช่วงวางแผนงบประมาณและการใช้จ่ายของ EU
ระหว่างปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐ รวมทั้งของ CAP ด้วยเช่นกัน แต่ผลจากการที่ EU
ขยายจำนวนประเทศสมาชิกเพิ่มขึ้นอีก ๑๒ ประเทศตั้งแต่ปี ๒๐๐๔
ทำให้พื้นที่เพาะปลูกเพิ่มขึ้นถึงร้อยละ ๔๐ แต่ในอีกด้านหนึ่ง
การใช้จ่ายสำหรับภาคเกษตรกลับถูกเพ่งเล็งว่าควรจะต้องปรับปรุงให้มี
ประสิทธิภาพมากขึ้น มีเป้าหมายที่ชัดเจน
รวมทั้งต้องคำนึงถึงความมั่นคงทางอาหาร สิ่งแวดล้อม
การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความสมดุลทางสังคมและเขตแดนไปพร้อมกัน นอกจากนี้ EU ยังต้องเผชิญท้าทายอื่นๆอีกหลายด้าน
ไม่ว่าจะเป็นการเสริมสร้างความมั่นคงทางอาหาร
การปรับปรุงการจ่ายเงินช่วยเหลือให้มีความเป็นธรรมมากขึ้น
การกระตุ้นฟาร์มให้เป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้นและการรับรองว่าเกษตรกรจะ
ได้รับผลตอบแทนที่เป็นธรรม รวมทั้งจะทำอย่างไรเพื่อให้ EU
สามารถแข่งขันกับตลาดโลกได้ดีที่สุด
ส่งผลให้การกำหนดงบประมาณและการใช้จ่ายสำหรับภาคเกษตรในรอบหน้าไม่ใช่เรื่องง่าย

ท่าทีของฝ่ายต่างๆเกี่ยวกับทิศทางการปฏิรูป CAP ในอนาคต 

๑. คณะกรรมาธิการยุโรป เริ่มต้นนำเสนอแผนการปฏิรูป CAP  มาตั้งแต่ช่วงปลายเดือน ก.ย. ๕๓ ปีที่ผ่านมา โดยเสนอให้ทำการปฎิรูปในส่วนที่สำคัญๆ ได้แก่ ปรับปรุงการจ่ายเงินอุดหนุนรายได้เกษตรกรหรือ “direct payments” ให้กระจายออกไปอย่างสมดุล มีความเป็นธรรมและเชื่อมโยงกับเป้าหมายด้านสิ่งแวดล้อมมากขึ้น, กำหนดระดับเพดานสูงสุดของการจ่ายเงินอุดหนุน, คงไว้ซึ่งเครื่องมือจัดการทางการตลาด (market management tools) เพราะเป็นกลไกที่มีส่วนช่วยเหลือเกษตรกรในยามที่เกิดวิกฤติ, ปรับปรุงนโยบายพัฒนาชนบทให้มีความแข็งแกร่งมากขึ้น โดยเน้นไปที่ประเด็นสิ่งแวดล้อม การเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศและนวัตกรรม รวมทั้งพัฒนานโยบายคุณภาพให้มีความเข้มแข็งมากขึ้น เพราะจะทำให้ศักยภาพในการแข่งขันของ EU ดีขึ้น

๒. สมาชิกสภายุโรป (MEPs) จากประเทศเยอรมนี นาย Albert Dess ได้นำเสนอรายงานความคิดเห็นเกี่ยวกับแนวทางการปฏิรูป CAP ภายหลังจากปี ๒๐๑๓ เป็นต้นไป เมื่อเดือน ก.พ.๕๔ โดยมีท่าทีเห็นด้วยกับร่างข้อเสนอของคณะกรรมาธิการยุโรปเกี่ยวกับการปรับปรุง direct payments ให้เชื่อมโยงกับมาตรการด้านสิ่งแวดล้อมมากขึ้น (เช่น สนับสนุนให้มีการปล่อยก๊าซคาร์บอนลดลงหรือใช้พลังงานน้อยลง) ส่วนเงินอุดหนุนนั้นควรจะถูกจ่ายให้เกษตรกรที่ดำเนินการผลิตด้วยวิธีที่ยั่งยืนเพราะจะก่อให้เกิดผลดีทั้งต่อตัวเกษตรกรและสิ่งแวดล้อมไปพร้อมกัน อย่างไรก็ดี นาย Albert Dess ไม่เห็นด้วยกับการตัดลดงบประมาณ CAP เพราะหากภาคเกษตรได้รับเงินอุดหนุนอย่างพอเพียง จะทำให้เกษตรกรเกิดแรงจูงใจในการทำฟาร์มด้วยเทคนิคที่ทันสมัยและเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อม ซึ่งจะส่งผลดีต่อการผลิตอาหารที่มีคุณภาพสูง ปกป้องสิ่งแวดล้อมและส่งเสริมการใช้พลังงานทดแทน เพราะฉะนั้น งบประมาณสำหรับภาคเกษตรจึงสมควรคงไว้ในระดับเดิมไปจนกระทั่งถึงปี ๒๐๒๐

๓. สภายุโรป เห็นด้วยกับแนวทางการปฏิรูป CAP ตามรายงานของ นาย Albert Dess และมีความเห็นสอดคล้องกับคณะกรรมาธิการยุโรปเกี่ยวกับการปรับปรุง direct payments ให้กระจายออกไปอย่างเป็นธรรมมากขึ้นระหว่างประเทศสมาชิก สภายุโรปยังมีข้อเสนอแนะเพิ่มเติมเกี่ยวกับการจำกัดเพดานสูงสุดของ direct payments ที่จ่ายให้แก่เกษตรกรแต่ละราย ควรจะต้องคำนึงถึงขนาด ประวัติการจ้างงานและผลสำเร็จทางด้านสิ่งแวดล้อมร่วมด้วย รวมทั้งควรจ่ายให้เฉพาะเกษตรกรที่มีการปฏิบัติงานจริงเท่านั้น (active farmers) 

ตัวเลขงบประมาณของ EU สำหรับปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐

ล่าสุดเมื่อวันที่ ๒๙ มิ.ย.๕๔ ประธานคณะกรรมาธิการยุโรป นาย José Borroso ได้ออกมาเปิดเผยถึงตัวเลขงบประมาณสำหรับปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐ หรือ “Multi-annual Finacial Framework (MFF)” โดยคณะกรรมาธิการยุโรปมีข้อเสนอ ดังต่อไปนี้

๑. งบประมาณรวมของ EU ระหว่างปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐ คณะกรรมาธิการยุโรปเสนอให้มีการจัดสรรงบประมาณรวมของ EU เพิ่มขึ้นเล็กน้อยหรือร้อยละ ๔.๗ เมื่อเทียบกับรอบที่ผ่านมา (จาก ๙๗๖ พันล้านยูโรในช่วงปี ๒๐๐๗-๒๐๑๓ เพิ่มขึ้นเป็น ๑,๐๒๕ พันล้านยูโรในช่วงปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐) ส่วนงบประมาณที่จ่ายให้สมาชิก EU หลายประเทศอาจถูกจำกัดให้อยู่ในระดับเท่าเดิมเมื่อคิดเป็นมูลค่าที่แท้จริง (real terms)

๒. งบประมาณสำหรับภาคเกษตร (CAP budget) คณะกรรมาธิการยุโรปเสนอให้มีการจัดสรรงบประมาณ CAP ในช่วงระหว่างปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐ รวมทั้งหมด ๓๗๒ พันล้านยูโรหรือคิดเป็นสัดส่วนร้อยละ ๓๖ เมื่อเทียบกับงบประมาณรวมทั้งหมดของ EU (ลดลงเมื่อเทียบกับปี ๒๐๐๗-๒๐๑๓ ซึ่ง CAP ได้รับการจัดสรรงบประมาณอยู่ที่ร้อยละ ๓๙.๔ เมื่อเทียบกับงบประมาณรวมของ EU) และคณะกรรมาธิการยุโรปยังเสนอให้การใช้จ่ายเงินของ CAP ในแต่ละปีมีแนวโน้มลดลง โดยลดลงจาก ๕๙ พันล้านยูโรในปี ๒๐๑๓ เหลือ ๕๑.๘ พันล้านยูโรในปี ๒๐๒๐   

ทิศทางการใช้จ่ายเงินงบประมาณของ CAP ในช่วง ๗ ปีข้างหน้า จะแบ่งออกเป็น

•    การใช้จ่ายผ่านเสาหลักที่ ๑ หรือมาตรการอุดหนุนรายได้เกษตรกร รวมทั้งหมด ๒๘๒ พันล้านยูโร (ลดลง ๕.๕ พันล้านยูโรเมื่อเทียบกับปี ๒๐๐๗-๒๐๑๓) โดยกำหนดให้การใช้จ่ายผ่านเสาหลักที่ ๑ จะต้องมียอดลดลงทุกปี (ลดลงจาก ๔๓.๕ พันล้านยูโรในปี ๒๐๑๓ เหลือ ๔๒.๒ พันล้านยูโรในปี ๒๐๑๔ และลดลงเหลือ ๓๘ พันล้านยูโรในปี ๒๐๒๐) และกำหนดให้ร้อยละ ๓๐ ของการจ่ายเงินอุดหนุนรายได้เกษตรกร (direct payments) จะต้องเชื่อมโยงกับมาตรการด้านสิ่งแวดล้อม รวมทั้งจะมีการจำกัด (capping) หรือตัดลดเงินช่วยเหลือที่ให้แก่ผู้ได้รับเงินสูงสุดอีกด้วย (ซึ่งจะทำให้เกษตรกรของ UK ได้รับผลกระทบมากที่สุดเพราะเป็นผู้ที่ได้รับเงินช่วยเหลือสูงสุด)•    การใช้จ่ายผ่านเสาหลักที่ ๒ หรือมาตรการส่งเสริมการพัฒนาชนบท รวมทั้งหมด ๙๐ พันล้านยูโร (ลดลง ๒ พันล้านยูโรเมื่อเทียบกับปี ๒๐๐๗-๒๐๑๓) โดยกำหนดให้การใช้จ่ายผ่านเสาหลักที่ ๒ มียอดลดลงทุกปีเช่นเดียวกัน (ลดลงจาก ๑๓.๙ พันล้านยูโรในปี ๒๐๑๓ เหลือ ๑๒.๑ พันล้านยูโรในปี ๒๐๒๐)

•    คณะกรรมาธิกายุโรปยังเสนอให้มีการจัดสรรเงินเพิ่มเติมอีก ๑๕.๒ พันล้านยูโร เพื่อใช้สนับสนุนมาตรการจัดการความเสี่ยง (crisis management measures) ในภาคเกษตร, European Globalisation Fund, การลงทุนด้านการวิจัยและนวัตกรรมเกี่ยวกับความมั่นคงทางอาหาร ความปลอดภัยในอาหาร การทำเกษตรแบบยั่งยืนและเศรษฐกิจฐานชีวภาพ (bio-economy) 
    โดยรวมแล้วงบประมาณของ CAP ระหว่างปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐ จะมียอดรวมทั้งสิ้นเท่ากับ ๓๘๗ พันล้านยูโร ใกล้เคียงกับงบประมาณ CAP ในรอบก่อนหน้านี้ (๒๐๐๗-๒๐๑๓) แสดงให้เห็นว่าเกษตรกรและรัฐมนตรีเกษตรของ EU ประสบความสำเร็จในการกดดันให้คณะกรรมาธิการยุโรปคงงบประมาณของ CAP เอาไว้ในระดับเดิมหรือเท่ากับระดับในปี ๒๐๑๓

แต่อย่างไรก็ดี ข้อเสนอของคณะกรรมาธิการยุโรปเกี่ยวกับงบประมาณ EU ระหว่างปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐ นั้นยังไม่สิ้นสุดลง เพราะข้อเสนอดังกล่าวยังต้องผ่านขั้นตอนการพิจารณา ต่อรองและรับรองจากอีกหลายฝ่าย เช่น ที่ประชุมคณะมนตรี (council) สภายุโรป (European Parliament) และตัวแทนจากประเทศสมาชิก อีกทั้งยังต้องผ่านกระบวนการออกกฎหมายที่เป็นประชาธิปไตยและมีความโปร่งใส ซึ่งคาดว่าน่าจะออกมาเป็นกฎหมายฉบับสมบูรณ์ภายในช่วงสิ้นปี ๒๐๑๒ และจะมีผลเริ่มบังคับใช้ตั้งแต่ต้นปี ๒๐๑๔ เป็นต้นไป  

ข้อสังเกต

ก)    ถึงแม้ว่าคณะกรรมาธิการยุโรปต้องเผชิญแรงกดดันให้มีการกวดขันด้านค่าใช้จ่ายเพิ่มมากขึ้น แต่ทว่าการใช้จ่ายงบประมาณผ่าน CAP นั้นมีความสำคัญกับ EU และเชื่อมโยงกับหลายด้านไม่ว่าจะเป็นการผลิตสินค้าที่มีคุณภาพสูง การจ้างงาน การปกป้องสิ่งแวดล้อม ความหลากหลายทางชีวภาพ การต่อสู้กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ดังนั้น การตัดงบประมาณ CAP ให้ลดลงอย่างมากจึงไม่น่าเกิดขึ้นได้ เพราะจะส่งผลกระทบต่อหลายด้านและอาจส่งผลเสียต่อความสามารถในการแข่งขันของ EU

ข)    คณะกรรมาธิการยุโรปจึงตัดสินใจเสนอให้งบประมาณของ CAP ในช่วงระหว่างปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐ ลดลงเพียงร้อยละ ๗ เมื่อเทียบกับปี ๒๐๐๗-๒๐๑๓ ซึ่งตัวเลขดังกล่าวดีกว่าที่หลายฝ่ายคาดการณ์ไว้ โดยคณะกรรมาธิการยุโรปจะยังคงโครงสร้างเดิมของการใช้จ่ายเอาไว้ แต่จะเสริมเพิ่มบทบาทของภาคเกษตรในด้านต่างๆ ได้แก่ การใช้จ่ายผ่านมาตรการภายใต้เสาหลักที่ ๑ (Pillar 1) นอกจากเพื่ออุดหนุนรายได้เกษตรกรแล้ว ยังต้องมีความเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมเพิ่มขึ้นด้วย ส่วนการใช้จ่ายผ่านเสาหลักที่ ๒ (Pillar 2) ที่มีเป้าหมายเพื่อพัฒนาชนบท ยิ่งไปกว่านั้น จะต้องเสริมสร้างความสามารถในการแข่งขันของ EU พัฒนานวัตกรรมใหม่ๆ ต่อสู้กับปัญหาการเปลี่ยนแปลงสภาพอากาศและปกป้องสิ่งแวดล้อมร่วมด้ว

ค)    การจ่ายเงินอุดหนุนรายได้เกษตรกรหรือ “direct payments” ในรูปแบบเดิมมีส่วนก่อให้เกิดผลเสียต่อสิ่งแวดล้อม เพราะสนับสนุนการเร่งระดับผลผลิตและเร่งใช้ทรัพยากรธรรมชาติ แต่ในอนาคต คณะกรรมาธิการยุโรปต้องการปรับปรุงการใช้จ่ายเงินอุดหนุนที่อยู่ภายใต้เสาหลักที่ ๑ ใหม่ให้มีความเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น (greening direct payments) และบังคับให้อย่างน้อยร้อยละ ๓๐ ของงบประมาณ direct payment  จะต้องเชื่อมโยงกับประเด็นสิ่งแวดล้อมและการผลิตอย่างยั่งยืน การเปลี่ยนแปลงเงินอุดหนุนไปในทิศทางดังกล่าว นอกจากจะเป็นข้ออ้างที่ดีของ EU ในการรักษาระดับเงินอุดหนุนไว้ได้แล้ว ซึ่งจะทำให้เกษตรกรของ EU มีความได้เปรียบเหนือกว่าประเทศอื่นๆ อีกทั้งยังไม่ขัดต่อหลักเกณฑ์การจ่ายเงินอุดหนุนของ WTO  นอกจากนี้ ยังสร้างแรงจูงใจทำให้เกษตรกรหันมาผลิตอาหารด้วยวิธีการที่ยั่งยืนและเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมมากขึ้น ทำให้คุณภาพอาหารดีขึ้น

ง)    การใช้จ่ายงบประมาณ CAP ในช่วงระหว่างปี ๒๐๑๔-๒๐๒๐ น่าจะไม่แตกต่างไปจากงบประมาณรอบที่ใช้อยู่ในปัจจุบันมากนัก เพราะส่วนใหญ่ยังเน้นการอุดหนุนรายได้เกษตรกรเป็นหลักหรือคิดสัดส่วนสูงถึงร้อยละ ๗๖ จากงบประมาณ CAP ทั้งหมด (ลดลงจากรอบปี ๒๐๐๗-๒๐๑๓ เพียง ๕.๕ พันล้านยูโรเท่านั้น) โดยคณะกรรมาธิการยุโรปจะให้ความสำคัญกับการปรับปรุงให้การจ่ายเงินอุดหนุนถูกกระจายออกไปอย่างเป็นธรรมมากขึ้นระหว่างประเทศสมาชิกเก่าและสมาชิกใหม่, จำกัดและลดเงินอุดหนุนที่จ่ายให้กับเกษตรกรที่ได้รับเงินช่วยเหลือสูงสุด รวมทั้งปรับปรุงการจ่ายเงินให้มีประสิทธิภาพมากขึ้นและจ่ายให้เฉพาะเกษตรกรที่มีการปฎิบัติงานจริงเท่านั้น

เมื่อพิจารณาภาพรวมการใช้จ่ายของ CAP ในอนาคตแล้ว จะเห็นได้ว่า EU เน้นไปที่การใช้จ่ายเงินอุดหนุนเพื่อส่งเสริมการเติบโตอย่างเป็นมิตรต่อสิ่งแวดล้อมภายใน EU เป็นหลัก (สอดคล้องกับกลยุทธ์ในการเติบโตของ EU ในทศวรรษหน้าหรือ EU 2020 strategy) แต่ทว่า EU กลับยังไม่ได้แสดงถึงความมุ่งมั่นในการช่วยเหลือประเทศอื่นๆเพื่อจัดการกับปัญหาราคาอาหารผันผวนและต่อสู้กับการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ อันเป็นปัญหาที่สำคัญระดับโลกและส่งผลกระทบต่อประชากรจำนวนมาก

ในอนาคต แนวโน้มปัญหาเรื่องการเปลี่ยนแปลงสภาพภูมิอากาศ ความผันผวนของราคาสินค้าเกษตรและอาหาร และความเข้มงวดในเรื่องมาตรฐานสุขอนามัย จะเป็นอุปสรรคสำคัญต่อการส่งออกสินค้าเกษตรและอาหารของไทย ดังนั้น แนวทางการอุดหนุนเกษตรกรของสหภาพยุโรป น่าจะเป็นแนวทางที่น่าสนใจสำหรับประเทศไทยในการนำมาปรับใช้ ในบริบทของระบบการเกษตรของไทย